Demonstrationsfreiheit: Eine Tour d'Horizon

Grund- und menschenrechtliche Verankerung der Demonstrationsfreiheit

Demonstrationen und Kundgebungen auf öffentlichem Grund geniessen in der Schweiz den verfassungsrechtlichen Schutz sowohl der Meinungs- und Informationsfreiheit nach Art. 16 BV wie auch der Versammlungsfreiheit Art. 22 BV. Auf europäischer und internationaler Ebene garantieren Art. 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention EMRK (in Verbindung mit Art. 10 EMRK) und Art. 21 UNO-Pakt II das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln.

Gestützt auf diese Grund- und Menschenrechte besteht grundsätzlich ein Rechtsanspruch, den öffentlichen Grund für Kundgebungen mit Appellwirkung zu benützen. Einschränkungen von Grundrechten sind nach Art. 36 BV zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sind. Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV).

Schweizerische Rechtspraxis

In der schweizerischen Rechtspraxis stellen Demonstrationen und Kundgebungen einen gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Grunds dar und sind daher grundsätzlich bewilligungspflichtig. Denn mit der Inanspruchnahme des öffentlichen Grunds für Kundgebungen sind verschiedenste sicherheitspolitische Herausforderungen und Interessenabwägungen für die Behörden verbunden und es stellen sich diverse grundrechtliche und verwaltungsrechtliche Fragen.

Das Schweizerische Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR) bietet in der Dokumentation «Kundgebungen und Demonstrationen: Übersicht zur (bundesgerichtlichen) Rechtsprechung» eine Auswahl von höchstrichterlichen Entscheiden zur Praxis des Demonstrationsrechts. Die Zusammenstellung des SKMR gibt Hinweise auf die Rechtsprechung zu umstrittenen Fragen entlang der zeitlichen Achse «vor, während und nach einer Demonstration».

Vor einer Demonstration

Im Vorfeld betreffen die zentralen Fragen das Bewilligungsverfahren, bei welchem zu beurteilen ist, ob die Kundgebung als Ausdruck der Meinungs- und Versammlungsfreiheit grund- und menschenrechtlichen Schutz geniesst und inwieweit Auflagen zulässig sind. Abzuwägen sind entgegenstehende Interessen Dritter ebenso wie das Risiko, dass die Kundgebung durch Dritte gestört wird oder es zu gewalttätigen Ausschreitungen kommt.

Zum Bewilligungsverfahren behandeln die vom SKMR zusammengetragenen Urteile folgende Themen:

• Einführung einer Bewilligungspflicht
• Verbot der Inhaltskontrolle
• Beurteilung des konkreten Einzelfalles
• Meinungsäusserungsfreiheit vs. kommerzielles Interesse
• Meinungsäusserungsfreiheit vs. Glaubens- und Gewissensfreiheit
• Einschränkung auf bestimmte Marschrouten oder auf einen bestimmten Zeitpunkt
• Haupt- und Gegendemonstration

Ausserdem gehen die Bundesgerichtsentscheide auf folgende Verweigerungsgründe ein:

• Sperrfrist für bestimmte Organisationen
• Sperrfrist für bestimmte Ereignisse
• Drohende Gewalttätigkeit
• Generelle Verbote für bestimmte Daten, Zeiten, Orte
• Vermummungsverbot

Während einer Demonstration

Während einer Demonstration ist insbesondere die Polizei mehrfach gefordert; sie muss rasch entscheiden, ob und wie sie eingreifen soll und was in der jeweiligen Situation die angemessenen Mittel sind. Spontandemonstrationen, gleichzeitig stattfindende Versammlungen sowie Gegendemonstrationen erfordern adäquate Reaktionen aller beteiligten Behörden.

Die gesammelten Gerichtsentscheide behandeln folgende Fragen:

• Unbewilligte Demonstrationen (Spontandemonstrationen)
• Auflösung von Demonstrationen
• Einkesselung: Einschränkung der Bewegungsfreiheit vs. Freiheitsentzug
• Recht auf Gegendemonstration

Nach einer Demonstration

Nach einer Kundgebung stellen sich insbesondere Fragen zur Haftung der Organisatoren/-innen für Schäden, zu Festnahmen und Rechtsmitteln, zur Berichterstattung und Aufzeichnung des Polizeieinsatzes sowie zur Verantwortlichkeit und Aufsicht.

Dokumentation

• Kundgebungen und Demonstrationen: Übersicht zur (bundesgerichtlichen) Rechtsprechung
  Zusammenstellung des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte (SKMR)
• Von der Bewilligung bis zum Crowd Management - Aktuelle Rechts- und Praxisfragen in der Schweiz
  Dokumentation zur Fachtagung «Kundgebungen und Demonstrationen» des SKMR vom 25.8.2015

UNO-Kompilation zum Recht auf friedliche Kundgebungen

Im März 2016 haben die neuen UNO-Sonderberichterstatter für Meinungsfreiheit und für das Recht auf friedliche Kundgebungen im  Auftrag des UNO-Menschenrechtsrats gemeinsam den Bericht «Practical recommendations for the management of assemblies» veröffentlicht, eine Zusammenstellung von Praxisempfehlungen zum Umgang mit friedlichen Demonstrationen und Kundgebungen. Der Bericht ist das Ergebnis einer Anhörung von über 100 Expertinnen und Experten sowie mehr als 50 Vertragsstaaten. Die Empfehlungen werden in 10 Prinzipien zusammengefasst.

Der UNO-Menschenrechtsrat hat seit dem Jahr 2010 das Recht auf friedliche Kundgebungen verstärkt behandelt, u.a. durch die Einsetzung des Sonderberichterstatters sowie zwei Resolutionen, die wiederholt erneuert worden sind. Die Resolution «The promotion and protection of human rights in the context of peaceful protests» wird von der Schweiz massgeblich mitgetragen; sie wurde im März 2016 zum vierten Mal vom Menschenrechtsrat gutgeheissen, aber zum zweiten Mal nicht mehr einstimmig, sondern im 2016 mit den Gegenstimmen von China, Russland, Kuba, Venezuela und Burundi sowie 10 Enthaltungen.

• «Practical recommendations for the management of assemblies»
  Dokumentation des OHCHR mit Link auf die Kompilation (englisch)
• The promotion and protection of human rights in the context of peaceful protests
  Resolution adopted by the Human Rights Council on 24 March 2016
• The rights to freedom of peaceful assembly and of association
  Resolution adopted by the Human Rights Council on 26 Sept 2013

Diskussion in der Schweiz

Im Rahmen des Schweizer OSZE-Vorsitzes 2014 hat das Schweizerische Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR) im Auftrag des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) eine Überprüfung zur Umsetzung der Verpflichtungen durchgeführt, welche die Schweiz durch ihre Mitgliedschaft bei der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) eingegangen ist. Eines der fünf Themen der Selbstevaluation betraf die Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit. Die NGO-Arbeitsgruppe zur OSZE hatte die Gelegenheit, die Ausführungen des SKMR zu kommentieren. Und drittens fügte die Bundesverwaltung ihre Sicht der Dinge bei.

Die Forderungen der NGO stützten sich auf die OSZE-Vorgaben und auf den Bericht des SKMR und beinhalteten die folgenden Hauptpunkte:

• Wechsel vom Bewilligungs- zum Meldeverfahren für alle Arten von Kundgebungen; Bewilligungsverfahren nur in Ausnahmesituationen
• Gegen den Trend einer restriktiveren Bewilligungspraxis
• Jedes Demonstrationsverbot bedarf einer sorgfältigen Begründung
• Bereitstellung von systematisch gesammelten statistischen Daten zur Bewilligungspraxis in der Schweiz
• Pflicht der Behörden, eine friedliche Kundgebung zu ermöglichen und zu schützen, unabhängig davon, ob sie bewilligt ist oder nicht

Dokumentation

• Self-Evaluation Swiss OSCE Chairmanship
  Bericht des SKMR, der NGO-Arbeitsgruppe und des Bundes (englisch)
• OSZE-Selbstevaluation der Schweiz
  Webseite Schweizerisches Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR)
• Umsetzung der OSZE-Menschenrechtsverpflichtungen in der Schweiz
  Artikel auf humanrights.ch