Frauen, Frieden, Sicherheit: Das Engagement der Schweiz für die UNO-Resolution 1325

Der UNO-Sicherheitsrat hatte mit der am 31. Oktober 2000 einstimmig verabschiedeten, völkerrechtlich verbindlichen Resolution 1325 zum ersten Mal anerkannt, dass Frauen im Kontext von Krieg und Frieden andere Erfahrungen machen als Männer. Die Resolution verlangt deshalb die gleichberechtigte Teilnahme von Frauen und die Integration einer Gender-Perspektive in allen friedens- und sicherheitspolitischen Initiativen. Ziel der Resolution ist es zudem, dass Frauen und Mädchen während und nach Gewaltkonflikten besser geschützt werden und sexualisierte Gewalt verhindert wird.

Stärkung von Frauen in der Friedenspolitik

Zehn Jahre nach der Verabschiedung der Resolution 1325 waren gemäss einem Bericht des UNO-Generalsekretärs nur gerade acht Prozent der Verhandelnden in Kriegsgebieten Frauen. Im neusten Bericht aus dem Jahr 2017 stellt die UNO fest, dass noch immer nur sehr wenige hochrangige Verhandelnde Frauen sind. Dies ist enttäuschend, besonders da nach aktuellem Stand (Dezember 2018) doch immerhin 79 Staaten Nationale Aktionspläne zur Umsetzung der Resolution 1325 erlassen haben.

In ihrem vierten Nationalen Aktionsplan zeigt die Schweiz auf, welche Massnahmen sie für die Jahre 2018–2022 plant, um die gleichberechtigte Teilnahme von Frauen an Friedensverhandlungen sicherzustellen. So ist unter anderem die gezielte Förderung von weiblichen Mitgliedern in Verhandlungsteams und von Schweizer Mediatorinnen in Konfliktkontexten vorgesehen. Auch die Stärkung von Frauen in der Schweizer Armee, Polizei, Militärjustiz, Sicherheitspolitik und in Friedenseinsätzen wird angestrebt. Dazu sollen stereotype Machtstrukturen abgebaut und Frauen gezielt gefördert werden. Des Weiteren sollen die Vorbereitungskurse für zivile und militärische Auslandeinsätze die Teilnehmenden in die Forderungen der Resolution 1325  einführen und sie für die Thematik sensibilisieren.

Zudem bekräftigt die Schweiz ihr Engagement zur Schaffung ökonomischer Sicherheit für Frauen, den Einbezug von Frauen in die Prävention von gewalttätigem Extremismus und den Schutz von Menschenrechtsverteidigerinnen. So soll beispielsweise die Genderperspektive in der Prävention von schwerwiegenden Verstössen gegen Menschenrechte systematisch berücksichtigt werden.

Schutz vor geschlechtsspezifischer Gewalt

Ein zweiter Pfeiler des Nationalen Aktionsplans widmet sich sexueller und geschlechtsspezifischer Gewalt in Konflikten. Die Schweiz bekräftigt präventive Massnahmen, welche Ausbeutung und Missbrauch durch entsandtes Personal in Friedensmissionen und humanitären Einsätzen verhindern sollen. Zudem verspricht sie die Gewährleistung einer effektiven Strafverfolgung, wobei der Schutz der Opfer im Rahmen von Strafprozessen zentral sei. Die Arbeit mit Tätern/-innen soll helfen, Gewaltspiralen zu durchbrechen. Dabei sei der Einbezug von Männern, die zu Tätern geworden sind, ebenso wichtig wie der Schutz von Männern und Knaben, die ihrerseits von sexualisierter Gewalt betroffen sind.

Ein weiterer wichtiger Aspekt betrifft die Situation von geflüchteten Frauen in der Schweiz. So wird angekündigt, dass ein Bericht zu den Betreuungs- und Unterbringungsbedürfnissen von asylsuchenden Frauen und Mädchen erstellt werden soll.

Wege zu einer kohärenten Politik

Im Jahr 2007 verabschiedete der Bundesrat den ersten Nationalen Aktionsplan zur Umsetzung der Resolution 1325. Damit verpflichtete sich die Schweiz als einer der ersten UNO-Mitgliedstaaten, die Rechte von Frauen und Mädchen in Konflikt- und Postkonfliktsituationen zu schützen. In den Jahren 2010 und 2013 wurden zwei weitere Aktionspläne erarbeitet. Diese widerspiegeln die jeweils gemachten Erfahrungen und neue Entwicklungen. So empfahlen die Autorinnen und Autoren des Berichts zur Umsetzung des dritten Aktionsplans unter anderem, in Zukunft auch gender-spezifischen Bedürfnissen von geflüchteten Personen in der Schweiz Rechnung zu tragen sowie gezielt Verbindungen zu anderen internationalen und nationalen Vereinbarungen, Initiativen und Strategien herzustellen.

In diesem Sinne wurde im aktuellen Aktionsplan erstmals explizit die Empfehlungen des UNO-Ausschusses für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau (CEDAW) an die Schweiz aus dem Jahr 2016 aufgenommen, wonach die Schweiz Frauen vermehrt in die Konfliktlösung und die Mediation einbezogen werden, die Prävention von gewalttätigem Extremismus und die Terrorismusbekämpfung eine klare Gender-Perspektive beinhalten und der unerlaubte Handel mit Kleinwaffen überwacht und kontrolliert werden soll.

Auch zur im Jahr 2015 verabschiedeten Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung werden Bezüge hergestellt. Innenpolitisch ist die Bezugnahme auf das Ziel der Geschlechtergleichstellung erwähnenswert, welches sowohl in der Botschaft zur internationalen Zusammenarbeit der Schweiz (2017–2020) und in der EDA-Strategie zu Geschlechtergleichstellung und Frauenrechten verankert ist. Ebenso wird auf das Übereinkommen des Europarates zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Istanbul-Konvention) verwiesen.

Diese Verknüpfung verschiedener Initiativen und Verpflichtungen ist ein erster Schritt in Richtung einer verbesserten Kohärenz in der Schweizerischen Aussenpolitik und zwischen der Aussen- und der Innenpolitik, Die Zivilgesellschaft stellt seit geraumer Zeit entsprechende Forderungen. So kam die Arbeitsgruppe Aussenpolitik der NGO-Plattform Menschenrechte Schweiz im Jahr 2017 in einer Studie zum Schluss, dass von den Behörden widersprüchliche Strategien gefahren werden. Dies insbesondere in jenen Bereichen, welche das Thema Frauen und Sicherheit betreffen. So kritisiert sie unter anderem, dass die verschiedenen Departemente die Förderung der Frauenrechte sehr unterschiedlich in ihren Strategien einbetten und in einzelnen Bereichen, beispielsweise der Aussenwirtschaftspolitik, eine genderbasierte Analyse fast vollständig fehle. Die uneinheitliche Praxis stelle zudem die Glaubwürdigkeit der Schweizer Aussenpolitik in Frage: Während sie im Ausland umfassende Massnahmen zur Gleichstellung der Geschlechter postuliere, betreibe die Schweiz im Inland weiterhin Sektorenpolitik.

Tragende Rolle der Zivilgesellschaft

Diese Entwicklungen hin zu mehr Kohärenz sind zumindest teilweise auch auf das Engagement zivilgesellschaftlicher Organisationen zurückzuführen. So hat sich die Zivilgesellschaft, darunter auch humanrights.ch, rege an den Konsultationen zum aktuellen Nationalen Aktionsplan beteiligt. Zudem hat eine Arbeitsgruppe bestehend aus verschiedenen Nichtregierungsorganisationen einen zivilgesellschaftlichen Schattenbericht «1325 reloaded» erarbeitet, dessen Empfehlungen teilweise in den Aktionsplan eingeflossen sind. Die Autorinnen und Autoren hatten unter anderem ebenfalls die Verknüpfung mit der CEDAW sowie den Bezug zur Innenpolitik gefordert, so zum Beispiel im Bereich der Migration oder der Genderbilder in der Militärrhetorik.

Die immer wichtigere Rolle der Zivilgesellschaft zeigt sich auch in einer weiteren Entwicklung. Zum ersten Mal ist im Nationalen Aktionsplan vorgesehen, dass sich die Schweizer Zivilgesellschaft an dessen Umsetzung aktiv beteiligt und diese kritisch begleitet. Es ist ein vierjähriges Projekt geplant, in welchem eine Arbeitsgruppe von ungefähr 15 Nichtregierungsorganisationen Fragen der Partizipation von Frauen in der Prävention von Konflikten und in Friedensprozessen sowie des Nutzens feministischer Ansätze nachgehen.

Kommentar

Der Nationale Aktionsplan 1325 enthält konkrete und vielversprechende Massnahmen zum Schutz von Frauen in Konfliktsituationen, aber vor allem auch zu ihrer Förderung als Akteurinnen in Friedensprozessen. Die Anstrengungen, mehr Kohärenz zwischen verschiedenen Instrumenten der Aussenpolitik sowie zwischen der Aussen- und der Innenpolitik zu schaffen, sind zudem begrüssenswert. Nun ist es aber wichtig, den Worten auch Taten folgen zu lassen. So wäre beispielsweise eine Studie zur Unterbringung von weiblichen Asylsuchenden in der Schweiz dringend notwendig und der Kampf gegen Geschlechterstereotype und die damit einhergehende Unterrepräsentation von Frauen innerhalb des Militärs, der Polizei und der Sicherheitspolitik ist noch lange nicht gewonnen.

Weitere Informationen

• Bericht über die Umsetzung des Nationalen Aktionsplans zu Frauen, Frieden und Sicherheit (NAP 1325). Umsetzungsphase 2015–2016
  Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten, 2017, (pdf, 26 S.)
• KOFF-Newsletter vom 1. November 2012 / Nr. 112 - Frauen, Frieden & Sicherheit
  KOFF – swisspeace, 1. November 2012 (pdf, 17 S.)