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20 Jahre Menschenrechtsdialoge der Schweiz - was ist die Bilanz?

Der Menschenrechtsdialog mit China auf dem Prüfstand

Der Menschenrechtsdialog mit China auf dem Prüfstand

Instrumente der bilateralen Menschenrechtspolitik - eine Einführung

Instrumente der bilateralen Menschenrechtspolitik - eine Einführung

13.01.2012

#Aussenpolitik
 

Ein neues Diskussionspapier der foraus-Arbeitsgruppe «Menschenrechte und humanitäre Politik» hält Rückschau auf 20 Jahre Menschenrechtsdialoge der Schweiz und verspricht im Untertitel «eine kritische Betrachtung der Neuausrichtung». Wer allerdings Aufklärung über die heutige Konzeption der schweizerischen Menschenrechtsaussenpolitik erwartet, wird wohl enttäuscht werden.

Überraschende Zäsur

Ausgangspunkt der Analyse ist die überraschende Zäsur in Sachen Menschenrechtsdialoge, welche das Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) in einer Medienmitteilung vom 23. Mai 2011 kommuniziert hatte. Demnach verabschiedet sich das EDA vom Modell des bilateralen Menschenrechtsdialogs und kündigt an, die Menschenrechtspolitik öffnen und flexibler gestalten zu wollen und künftig die Menschenrechte in allen politischen Konsultationen zu einem Thema zu machen.

Kaum neue Elemente

Das foraus-Diskussionspapier gibt einen summarischen Rückblick auf die diversen schweizerischen Menschenrechtsdialoge der letzten 20 Jahre. Der Rückblick enthält aber ausser einigen von Botschafter Rudolf Knoblauch mündlich kommunizierten Auswahlkriterien für Länder und Themen keine neuen Elemente. Auch analytisch bleibt das Papier unbefriedigend, da es die Autoren/-in versäumt haben, sich mit der von der Gesellschaft für bedrohte Völker im Jahre 2010 formulierten Kritik am Instrument des Menschenrechtsdialogs im Allgemeinen und jenem mit Iran im Besonderen vertieft auseinanderzusetzen.

Wunder Punkt: Gegenseitigkeit

Auch geht das Diskussionspapier mit keinem Wort auf die strukturelle Schwierigkeit des Konzepts «Menschenrechtsdialog» ein, wonach es sich in Ideologie und Praxis um ein gegenseitiges Spiegeln von heiklen Menschenrechtsthemen zwischen zwei Staaten handelt. Dazu steht im Kontrast, dass die Schweiz noch nie kommuniziert hat, mit welchen heiklen Punkten der schweizerischen Menschenrechtssituation sie im Verlaufe der vielen Dialog-Veranstaltungen konfrontiert worden war. Dieses Schweigen wäre eine Analyse wert gewesen.

Transfer in die Gegenwart

In der aktuellen Darstellung auf der Website des EDA ist der Menschenrechtsdialog als Instrument der Menschenrechtspolitik getilgt; es findet sich lediglich noch ein «langfristig angelegter und qualitativ möglichst hochstehender Austausch auf technischer Ebene (Expertenmissionen, Seminare, Study Tours, Publikationen, Kooperationsprojekte in besonders problematischen Bereichen) mit ausgewählten Partnerländern» (EDA-Website, «Verstärkung der Schweizer Menschenrechtspolitik» vom 1.9.2011). Die Empfehlungen des foraus-Diskussionspapiers – erhöhte Transparenz, striktere Anwendung der Kriterien für die Länder- und Themenwahl, Verstärkung der internationalen Kooperation und Verbesserung der Öffentlichkeitsarbeit – lassen sich zweifellos auch nach der Verabschiedung des Konzepts «Menschenrechtsdialog» auf diese Projektebene anwenden.

Hauptfrage ungelöst

Allerdings verpassen es die Autoren/-innen mit diesen Empfehlungen, etwas Substantielles zur Neuausrichtung der schweizerischen Menschenrechts-Aussenpolitik beizutragen. Denn die ungeklärte Hauptfrage liegt nicht auf der operativen, sondern auf der strategischen Ebene: Wenn sich der Bund zu einem Mainstreaming von Menschenrechtsfragen in allen aussenpolitischen Konsultationen bekennt, müsste sich dieses Bekenntnis nicht auch auf die Aussenwirtschaftspolitik erstrecken? Wenn dem so wäre, könnte damit die ungelöste Kohärenzfrage endlich praktisch angegangen werden.

Die FDP-Fraktion des Nationalrats hat in einer Interpellation am 1. Juni 2011 unter dem Titel «Menschenrechtsdialog. Welche Politik verfolgt der Bundesrat?» dieselbe Frage mit manifestem Unwillen ad absurdum zu führen versucht: «Soll es in Zukunft die Aufgabe von Handelsdiplomaten sein, die Problematik von Menschenrechtsfragen mit Drittländern im Rahmen von Freihandelsverhandlungen zu lösen?»

Dass sich der Bundesrat am 7. Sept. 2011 auf die polemisch zugespitzten Fragen der FDP-Fraktion vorsichtig lavierend und ausweichend hat vernehmen lassen, lässt für die Zukunft nicht allzu viel Gutes erahnen.

Replik auf dem foraus-Blog

Zwei Autoren des foraus-Diskussionspapiers haben auf die obige zugegeben ziemlich kritisch ausgefallene Beurteilung mit einer Replik auf dem foraus-Blog reagiert. Dabei betonen sie, dass es gar nicht die Absicht des Papiers gewesen sei, die schweizerische Menschenrechtsaussenpolitik als Ganze zu beurteilen. Und deshalb laufe unsere Kritik auch ins Leere. Dazu eine kurze Gegen-Replik:

Obige Kritik hat zwei Elemente:

a) Die rückblickende Analyse des Konzepts «Menschenrechtsdialog» im foraus-Papier ist zu oberflächlich. Eine Auseinandersetzung mit den NGO-Einschätzungen fehlt ebenso wie eine Auseinandersetzung mit der Dialog-Ideologie und ihren Abgründen.

b) Nach der Verabschiedung des Konzepts «Menschenrechtsdialog» durch das EDA im Mai 2011 und der Herabstufung der Überbleibsel aus der Ära des Menschenrechtsdialogs auf die technische Ebene stellen sich neue strategische Fragen der schweizerischen Menschenrechtsaussenpolitik, die im foraus-Diskussionspapier wenigstens hätten angetönt werden sollen. Weil diese Einordnung fehlt, bietet das Papier gerade auch für Aussenstehende wenig Orientierung zur jetzigen Situation.

Die Schweiz wird die bilateralen Menschenrechtsdialoge nicht mehr in der bisherigen Form weiterführen. Dies ist einer Medienmitteilung des Aussendepartementes (EDA) vom 23. Mai 2011 zu entnehmen. Künftig soll das Thema Menschenrechte nicht mehr isoliert in einem eigens dafür geschaffenen Rahmen zur Sprache kommen, sondern auf allen Stufen und möglichst in allen bilateralen Kontakten behandelt werden.

20 Jahre Dialog mit China

Das bisherige Instrument des Menschenrechtsdialogs habe auf technischer Ebene in gewissen Ländern wohl Ergebnisse und einzelne Fortschritte erzielt, schreibt das EDA in der Medienmitteilung. Gleichzeitig sei dieses Modell zu sehr auf die Veränderung normativer Standards in einzelnen Ländern ausgerichtet gewesen und habe aufgrund beschränkter Kriterien den besonderen Verhältnissen in den jeweiligen Partnerländern sowie den laufenden Entwicklungen zu wenig Rechnung getragen. «Zudem lief das Modell Gefahr, als isoliertes Gefäss zur Förderung von Menschenrechten marginalisiert zu werden.»

Die Menschenrechtsdialoge waren ein Instrument der bilateralen Menschenrechtspolitik vom EDA. Sie wurden teilweise bereits seit Jahren geführt. Mit China etwa besteht der Dialog offiziell seit 20 Jahren. Er war aber immer wieder unterbrochen worden. Weitere Dialoge führte die Schweiz mit Iran, Vietnam, Kuba, Russland, Tadschikistan, Indonesien und jüngst (gemäss Berichten der NZZ) offenbar auch mit Senegal und Nigeria.

Aussenwirtschaft nicht vergessen

Schweizer Menschenrechtsorganisationen hatten sich zu den Dialogen mehrmals kritisch geäussert. Die Dialoge wurden unter Fachleuten allerdings widersprüchlich beurteilt. So hatte etwa das Deutsche Institut für Menschenrechte (DIMR) in einer Evaluationsstudie von 2007 empfohlen, die Dialoge mit China seien beizubehalten. Das EDA liess die Menschenrechtsdialoge regelmässig auswerten und beurteilen. Gemäss Recherchen von Radio DRS hat nun eine Evaluation des Dialogs mit dem Iran den Ausschlag gegeben für das Ende der Menschenrechtsdialoge.

Aus Sicht der Menschenrechte ist es zu begrüssen, wenn die Menschenrechte künftig in allen aussenpolitischen Konsultationen angesprochen werden. Nachvollziehbar ist ferner die Befürchtung, dass die Menschenrechte durch die Dialoge marginalisiert werden könnten. Allerdings ist diese Gefahr nicht gebannt, so lange die Menschenrechte in der Aussenwirtschaftspolitik ein Randthema sind. Dringend sollte die Schweiz bei Verhandlungen über Freihandelsverträge die Menschenrechte ansprechen und diesbezüglich verbindliche Auflagen an Partnerstaaten machen.

Dokumentation


Ende für die bilateralen Menschenrechtsdialoge

(Artikel vom 26.05.2011)

Die Schweiz wird die bilateralen Menschenrechtsdialoge nicht mehr in der bisherigen Form weiterführen. Dies ist einer Medienmitteilung des Aussendepartementes (EDA) vom 23. Mai 2011 zu entnehmen. Künftig soll das Thema Menschenrechte nicht mehr isoliert in einem eigens dafür geschaffenen Rahmen zur Sprache kommen, sondern auf allen Stufen und möglichst in allen bilateralen Kontakten behandelt werden.

20 Jahre Dialog mit China

Das bisherige Instrument des Menschenrechtsdialogs habe auf technischer Ebene in gewissen Ländern wohl Ergebnisse und einzelne Fortschritte erzielt, schreibt das EDA in der Medienmitteilung. Gleichzeitig sei dieses Modell zu sehr auf die Veränderung normativer Standards in einzelnen Ländern ausgerichtet gewesen und habe aufgrund beschränkter Kriterien den besonderen Verhältnissen in den jeweiligen Partnerländern sowie den laufenden Entwicklungen zu wenig Rechnung getragen. «Zudem lief das Modell Gefahr, als isoliertes Gefäss zur Förderung von Menschenrechten marginalisiert zu werden.»

Die Menschenrechtsdialoge waren ein Instrument der bilateralen Menschenrechtspolitik vom EDA. Sie wurden teilweise bereits seit Jahren geführt. Mit China etwa besteht der Dialog offiziell seit 20 Jahren. Er war aber immer wieder unterbrochen worden. Weitere Dialoge führte die Schweiz mit Iran, Vietnam, Kuba, Russland, Tadschikistan, Indonesien und jüngst (gemäss Berichten der NZZ) offenbar auch mit Senegal und Nigeria.

Aussenwirtschaft nicht vergessen

Schweizer Menschenrechtsorganisationen hatten sich zu den Dialogen mehrmals kritisch geäussert. Die Dialoge wurden unter Fachleuten allerdings widersprüchlich beurteilt. So hatte etwa das Deutsche Institut für Menschenrechte (DIMR) in einer Evaluationsstudie von 2007 empfohlen, die Dialoge mit China seien beizubehalten. Das EDA liess die Menschenrechtsdialoge regelmässig auswerten und beurteilen. Gemäss Recherchen von Radio DRS hat nun eine Evaluation des Dialogs mit dem Iran den Ausschlag gegeben für das Ende der Menschenrechtsdialoge.

Aus Sicht der Menschenrechte ist es zu begrüssen, wenn die Menschenrechte künftig in allen aussenpolitischen Konsultationen angesprochen werden. Nachvollziehbar ist ferner die Befürchtung, dass die Menschenrechte durch die Dialoge marginalisiert werden könnten. Allerdings ist diese Gefahr nicht gebannt, so lange die Menschenrechte in der Aussenwirtschaftspolitik ein Randthema sind. Dringend sollte die Schweiz bei Verhandlungen über Freihandelsverträge die Menschenrechte ansprechen und diesbezüglich verbindliche Auflagen an Partnerstaaten machen.

Dokumentation


Übersicht zu den Menschenrechtsdialogen der Schweiz

(Artikel vom 14.05.2010)

Die Schweiz führt gegenwärtig (Stand Mai 2010) Menschenrechtsdialoge und -konsultationen mit einer ganzen Anzahl von Ländern, nämlich mit Iran, China, Vietnam, Kuba, Russland, Indonesien und Tadjikistan.

Menschenrechtsdialog mit Iran kontrovers

Der Menschenrechtsdialog mit Iran, der seit 2003 läuft, ist angesichts der aktuellen politischen Entwicklung im Iran offenbar in eine Krise geraten. Seit dem Jahre 2008 hat keine Dialogrunde mehr stattgefunden. In einem aktuellen Arbeitspapier ruft die Gesellschaft für bedrohte Völker GfbV die minimalen Voraussetzungen für fruchtbare Menschenrechtsdialoge in Erinnerung und spricht sich vor diesem Hintergrund für einen Abbruch des schweizerischen Menschenrechtsdialogs mit Iran aus. Dem gegenüber plant das EDA dem Vernehmen nach für Herbst 2010 eine neue Dialogrunde sowie ein Expertentreffen mit dem Iran.

Dokumentation des EDA

Zum aktuellen Stand der Menschenrechtsdialoge mit den übrigen Ländern hat Humanrights.ch von der Sektion Menschenrechtspolitik der Politischen Abteilung IV des EDA folgende Übersicht erhalten (die Links wurden von der Redaktion humanrights.ch beigefügt):

Menschenrechtsdialog mit China

Die Schweiz führt seit 1991 einen Menschenrechtsdialog mit China, dessen jüngste Runde im Sommer 2008 stattfand. Im Rahmen des Dialogs werden die drei Themenschwerpunkte Strafrecht, Minderheiten / Religionsfreiheit sowie Wirtschaft und Menschenrechte diskutiert. Diese Themenaspekte werden ergänzt durch Begleitaktivitäten, wie die Durchführung gemeinsamer Projekte oder der Austausch von Experten/-innen.

Im Jahr 2007 wurde eine externe Evaluation des Dialogs abgeschlossen. Die Autoren/-innen des Deutschen Instituts für Menschenrechte halten die Ergänzung der Dialogrunden durch projektbezogene Aktivitäten für besonders positiv. Die Weiterführung des Dialogs im Rahmen von substantiellen jährlichen Dialogrunden wird angestrebt. Dabei werden die Ergebnisse der externen Evaluation berücksichtigt, insbesondere was die Formulierung spezifischer Dialogziele betrifft. Die Projekte zur Thematik des Strafprozessrechts und der Todesstrafe werden fortgeführt. Das Potential von Projekten im Bereich Human Rights & Business wird evaluiert. Die Entsendung eines/r Human Rights Advisers an die schweizerische Vertretung vor Ort wird beibehalten. Nach der nächsten Dialogrunde in der Schweiz wird eine interne Evaluation und nach zwei weiteren Dialogrunden erneut eine externe Evaluation durchgeführt.

Menschenrechtsdialog mit Vietnam

Den formellen Menschenrechtsdialog mit Vietnam nahm die Schweiz im Jahr 1997 auf. Nach längerem, 7-jährigem Unterbruch wurde der Dialog im Mai 2005 mit einer Dialogrunde in Vietnam wieder aufgenommen. Seither wird jährlich eine Dialogsrunde durchgeführt. Die jüngste dieser Dialogrunden fand am 22. April 2010 in Bern statt. Das Hauptziel des Menschenrechtsdialogs, der abwechslungsweise in der Schweiz und in Vietnam durchgeführt wird, liegt in der nachhaltigen Verbesserung der allgemeinen Menschenrechtssituation in Vietnam. Hierzu werden die vier Themenbereiche internationale Menschenrechtsfragen, Strafrecht / Strafverfahren / Strafvollzug, Minderheitenrechte / Religionsfreiheit und Frauenrechte besprochen.

Basierend auf dem Mittelfristkonzept der Politischen Abteilung IV sind Menschenrechtsdialoge, die über mehrere Jahre hinweg geführt werden, alle vier Jahre einer externen Evaluation zu unterziehen. Die im Jahre 2009 veranlasste externe Evaluation untersucht insbesondere die Auswahl der inhaltlichen Schwerpunkte des Dialogs. Der Evaluator erachtet die Fokussierung auf vier thematische Schwerpunktbereiche als adäquat und zeitlich realisierbar, rät aber aus zeitlichen Gründen zur Reduktion der Anzahl im Rahmen eines Schwerpunktthemas zu diskutierenden Themen. Die Weiterführung des Dialogs im Rahmen von substantiellen, jährlichen Dialogrunden wird angestrebt. Die Intensität von Begleitaktivitäten und die Entsendung eines/r Human Rights Adviser an die schweizerische Vertretung vor Ort werden beibehalten. Der informelle Austausch mit weiteren Dialogpartnern Vietnams sowie die Abstimmung mit ähnlich gesinnten Staaten (insbesondere im Rahmen der Group of 4: Schweiz, Neuseeland, Norwegen und Kanada) vor Ort werden weiterhin gepflegt. Im Jahr 2013 wird erneut eine interne Evaluation vorgenommen.

Menschenrechtsdialog mit Kuba

Kuba hat sich dazu bekannt, Menschenrechten in den Konsultationen mit der Schweiz eine wichtige Stellung einzuräumen. So bildeten auch während der vierten Runde der politischen Konsultationen im November 2009 in Havanna Menschenrechtsfragen den Schwerpunkt der Gespräche. Die Weiterführung der Konsultationen in Form von substantiellen, jährlichen Dialogrunden wird angestrebt und die Themenfelder sollen auch zukünftig mit Begleitprojekten vertieft werden. Der informelle Austausch mit den anderen Konsultationspartnern Kubas (Spanien, Norwegen und Österreich) wird im Rahmen von Seminaren zu Menschenrechtsfragen weiterhin gepflegt. Die Entsendung eines/r Menschenrechtsberaters/in an die schweizerische Vertretung vor Ort wurde verschoben, wird aber zu einem späteren Zeitpunkt wieder geprüft.

Menschenrechtskonsultationen mit Russland

Die nächsten Konsultationen mit Russland werden anfang Juni in Moskau stattfinden; es handelt sich um die achte Gesprächsrunde. Die Gespräche verlaufen in einer konstruktiven Athmosphäre. Seit dem Jahre 2009 finden gar zwei jährliche Treffen statt: Ein ASrbeitstreffen im Hernbst im Rahmen des UNO-Menschenrechtsrates in Genf und die offizielle Konsultation jeweils im Frühling. Ein Projekt der Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Jugendstrafrechts zeigt die operationelle Reichweite der Konsultationen. Bereits hat ein Austausch von schweizerischen und russischen Experten/-innen begonnen. Vorgesehen ist die Entwicklung einer modellhaften Hafteinrichtung im Süden von Moskau.

Lokaler Menschenrechtsdialog mit Indonesien

Seit Mai 2008 befasst sich ein Human Security Adviser an der schweizerischen Vertretung vor Ort unter anderem mit der Organisation und Durchführung des lokalen Dialogs. Der Dialog spricht die Bereiche Gefängnisadministration, Gender, Interreligiöser Dialog und Fragen der Vergangenheitsarbeit, einschliesslich der Ratifizierung des Römerstatuts an. Die Weiterführung des Dialogs im Rahmen von substantiellen, regelmässigen Dialogrunden wurde 2009 bis 2011 beschlossen. Nach Möglichkeit werden Begleitaktivitäten intensiviert und die Entsendung eines/r Human Security Adviser beibehalten. Der Dialog wurde 2009 intern evaluiert, wobei die Fragen der Formulierung spezifischer Dialogziele und der möglichen Durchführung einer externen Evaluation zu einem späteren Zeitpunkt untersucht wird.

Menschenrechtskonsultationen mit Tadjikistan

Der Dialog mit Tadjikistan wurde im Jahre 2009 von Bundesrätin Micheline Calmy-Rey anlässlich einer Reise in der Region eröffnet. Die erste offizielle Dialogrunde sollte vor dem Sommer 2010 stattfinden, unter Mitwirkung des DEZA-Büros in Duschanbe. Eine operationelle Ausweitung des Dialogs ist vorgesehen; und ein Menschenrechtsberater wird beigezogen.


Menschenrechtsdialoge: Grundsätze

(Artikel vom 02.06.2005)

Nationalrat Josef Lang verlangte in einer Anfrage in der Herbstsession 2004 vom Bundesrat Auskunft über die Fort- oder Rückschritte der letzten Jahre mit dem Instrument der Menschenrechtsdialoge. Zudem wollte er wissen, im welchem Umfang die Öffentlichkeit über die Fort- und Rückschritte in der Weiterentwicklung der Menschenrechtsdialoge informiert werde und ob diesbezüglich ein umfassender Bericht vorgesehen sei.
Der Bundesrat nutzte die Antwort, um Zielsetzung und Inhalt der Menschenrechtsdialoge, ein Instrument der bilateralen Menschenrechtspolitik, näher zu erläutern. Das Instrument des Menschenrechtsdialogs diene der normativen Verbesserung der Situation der Menschenrechte, der Verstärkung der Umsetzungsmechanismen und der Diskussion in Einzelfällen sowie der Förderung der Kontakte zur Zivilgesellschaft.
Zur Frage der Information der Öffentlichkeit bemerkte der Bundesrat, dass der Erfolg der Dialoge nicht zuletzt von der Vertrauensbasis zwischen den Partnern abhänge. Darum sei es in gewissen Dialogphasen notwendig, die Vertraulichkeit zu wahren. Der Bundesrat werde die Öffentlichkeit aber wie bisher transparent über wichtige Ergebnisse und Fortschritte informieren, wenn er der Ansicht sei, dass sich dies nicht nachteilig auf die weitere Entwicklung eines Dialogs auswirke. Ein spezieller Bericht zum Instrument der Menschenrechtsdialoge sei nicht vorgesehen. Der Bundesrat werde die Kommissionen und das Parlament aber im Rahmen seiner normalen Berichterstattung über dieses Instrument informieren.

Infobulletin humanrights.ch: Menschenrechtsdialoge

humanrights.ch November 2003 (pdf, 8 S.)
Menschenrechtsdialoge u.a.m.

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