Les droits humains et le système suisse d'aide sociale

L'objectif de l'aide sociale est de permettre aux personnes touchées par la pauvreté de vivre dignement. Le système d'aide sociale suisse ne respecte néanmoins pas ce principe constitutionnel (art. 7 Cst.): les prestations de soutien varient en effet fortement d'un canton et d'une commune à l'autre; les besoins de base sont fixés à un niveau insuffisant; enfin, l'absence de prise en compte des facteurs structurels dans le calcul de l'aide sociale entraîne une discrimination supplémentaire des personnes bénéficiaires, déjà défavorisées.

Les personnes dépendantes de l'aide sociale sont largement désavantagées en raison des atteintes à leur droit à la vie privée et des difficultés d'accès à la justice qu’elles rencontrent. Aussi, du point de vue des droits humains, le système d'aide sociale suisse reste défaillant.

L'aide sociale en bref

En Suisse, l'aide sociale constitue le dernier «filet de secours» dans le système suisse de sécurité sociale. Elle est uniquement octroyée lorsqu’une personne se trouve dans une situation de détresse financière dans laquelle elle ne peut subvenir par ses propres moyens à son entretien ou à celui des membres de sa famille, qu’aucune aide n'est apportée par des tiers et qu’il n'existe aucun droit à d'autres assurances sociales ou que celles-ci ne suffisent pas à la survie.

L'aide sociale économique, destinée à couvrir les besoins de base, constitue l'aide sociale au sens strict. Les besoins de base I, garantissant les conditions d’existence, comprennent les dépenses de première nécessité, l'assurance maladie obligatoire et le loyer du logement. Les besoins de base II doivent permettre une participation à la vie sociale. En plus d'apporter un soutien financier, l'aide sociale économique offre aux personnes démunies une prise en charge par le personnel actif dans le secteur social. Quant à l'aide sociale au sens large, elle comprend également toutes les prestations sociales sous condition de ressources prévues en amont, comme l'AVS, l’AI, l’allocation de chômage ou les allocations familiales.

Selon les estimations de l’Office de la statistique, 272'100 personnes ont bénéficié au moins une fois de l'aide sociale économique sur le territoire suisse en 2020, ce qui correspond à 3,2 % de la population. Les parcours de vie varient largement selon les bénéficiaires de l'aide sociale, tout comme la durée du soutien nécessité. Le risque de dépendre de l'aide sociale est particulièrement élevé pour les personnes disposant d'un faible niveau de formation (diplôme de fin de scolarité obligatoire) ou d'une formation non-reconnue en Suisse, les familles monoparentales (notamment avec plusieurs enfants), les personnes malades, âgées, ou touchant une rente partielle AI, et les personnes isolées socialement. En 2020, les personnes sans nationalité suisse, les enfants, les jeunes adultes et les personnes divorcées ont eu le plus recouru à l'aide sociale.

Un faible cadre légal

La régulation de l'aide sociale relève de la compétence des cantons (art. 115 Cst.). La responsabilité de chaque canton en la matière est inscrite dans la loi fédérale sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin (LAS). Cependant, l'organisation de l'aide sociale diffère fortement sur le plan cantonal puisqu'il n’existe à l'heure actuelle pas de loi-cadre fédérale régissant le système d'aide sociale.

Ainsi, la Constitution fédérale ne contient que quelques dispositions pertinentes pour l'aide sociale, telles que l'article 12 qui stipule que «quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine». Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, cette disposition ne comprend toutefois qu'un droit au minimum vital, couvert par l'aide d'urgence, et non un droit à une aide sociale plus complète (ATF 136 I 254). L'article 41 de la Constitution fédérale énonce les buts sociaux. Selon le Tribunal fédéral, cette disposition présente néanmoins un caractère purement programmatique; ces droits restent non justiciables (art. 41al. 4 Cst.).

En 2015, le Conseil fédéral a estimé que le caractère non contraignant de l'aide sociale n'était plus adapté, mais nie toujours le fait qu'il s'agit d'une compétence fédérale. Le libre arbitre des cantons et le caractère purement programmatique des droits sociaux font régulièrement l'objet d'interventions politiques demandant la création d'une loi-cadre fédérale. L'harmonisation de la législation sur l'aide sociale au niveau fédéral n'est toutefois pas prévue.

Mise en oeuvre insuffisante des obligations internationales

Les buts sociaux de la Constitution fédérale sont fondés sur le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pacte I de l'ONU), ratifié par la Suisse. En adoptant celui-ci, la Suisse s'est engagée à reconnaitre le droit de toute personne à la sécurité sociale (art. 9), ainsi qu'à garantir le droit à un niveau de vie suffisant (art. 11 al. 1) par tous les moyens appropriés mis à sa disposition (art. 2).

Le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral n'accordent aux dispositions du Pacte I de l'ONU, comme aux buts sociaux de la Constitution fédérale, qu'un caractère programmatique. La Suisse refuse donc de ratifier le Protocole facultatif qui donne le droit à un individu de porter plainte auprès du Comité des droits économiques, sociaux et culturels de l'ONU (CESCR) contre son propre État.

Le CESCR a critiqué à maintes reprises la faible justiciabilité des droits sociaux en Suisse. En 2019, la problématique des inégalités régionales auxquelles sont confrontés les bénéficiaires de l'aide sociale a fait l'objet de critiques et de recommandations par le Comité. La mise en œuvre insuffisante des droits sociaux, pourtant inscrits dans le droit international, par la Suisse illustre la stagnation d'enjeux pourtant fondamentaux.

D'importantes différences régionales

L'organisation de l’aide sociale relève de la compétence des cantons. Les lois cantonales sur l'aide sociale présentent toutefois de grandes différences, et les communes disposent, elles aussi, d'une grande marge d'appréciation pour la mise en œuvre de ces lois. Pour cette raison, les bénéficiaires de l’aide sociale doivent s'attendre à des prestations très différentes d'un canton à l'autre, voire d'une commune à l'autre.

La Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS) met à disposition des cantons des directives sur la conception et le calcul de l'aide sociale (normes CSIAS), qui restent cependant de simples recommandations. Les cantons décident seuls du degré de respect de ces normes CSIAS dans leurs lois sur l'aide sociale.

En raison de cette absence d'harmonisation, la CSIAS établit chaque année un monitoring de l'aide sociale à l’échelle nationale afin de déterminer les lacunes des cantons et des communes. Les données collectées montrent que les lois cantonales sur l'aide sociale divergent toujours plus. Bien qu’une disparité dans les montants alloués pour le logement s’explique les prix, variables, des loyers régionaux, les différences de montants octroyés à la couverture des besoins de base ne se justifient guère. Les prix des produits de consommation courante, tels que les denrées alimentaires et les produits d'hygiène, varient très peu sur le territoire suisse.

Un montant du forfait pour l'entretien trop faible

Selon les normes CSIAS, le forfait pour l'entretien s'oriente sur le panier type de biens et de services des 10% des ménages aux revenus les plus faibles. Selon une étude de 2019, ce forfait estimé pour les besoins de base ne couvre cependant plus les coûts réels nécessaire au minimum vital. Un ménage d'une personne de la population la plus pauvre de Suisse dépense en moyenne 1'082 francs par mois pour le panier type du CSIAS, incluant notamment la nourriture, l'hygiène, l'habillement, la formation et la mobilité, mais sans compter le loyer et les frais de caisse maladie. Depuis 2020, le montant mensuel de base fixé par la CSIAS pour la subsistance d'une personne n'est pourtant que de 1'006 francs.

En 2021, pas moins de sept cantons ont versé moins de 1'000 francs pour couvrir les besoins de base d’un adulte. En outre, les différences cantonales sont parfois si grandes qu'une personne résidant dans le canton de Vaud dispose de 133 francs de plus par mois pour subvenir à ses besoins de base qu'une personne résidant dans le canton de Berne. Pour les jeunes adultes jusqu'à 25 ans, les différences sont encore plus notables, avec une fourchette comprise entre 457 et 997 francs selon le canton.

Une étude de 2019 menée par la CSIAS montre que les bénéficiaires de l'aide sociale ont été exclu·e·x·s de l'évolution générale de la prospérité au cours des vingt dernières années. De plus, le forfait pour l'entretien a même diminué, ce qui entraîne des conséquences négatives sur l'alimentation et les perspectives d'avenir des personnes mineures touchant l'aide sociale.

Une obligation de remboursement lourde de conséquences

L'obligation de remboursement représente une autre lacune de l'aide sociale suisse et illustre bien l'inégalité de traitement cantonale. Dans certains cantons, les prestations sociales doivent être remboursées si la personne concernée se trouve dans une situation «financière favorable». Bien que la CSIAS préconise dans ses directives de renoncer aux remboursements provenant de revenus d'une activité lucrative, seuls neuf cantons appliquent cette recommandation.

Dans plusieurs communes du canton d'Argovie, il est même exigé des bénéficiaires de retirer l'avoir de leur caisse de pension avant la retraite pour rembourser les prestations d'aide sociale perçues légalement. Pour dénoncer cette pratique, une organisation défendant le droit à l'aide sociale, Unabhängige Fachstelle für Sozialhilferecht (UFS), a déposé un recours auprès du Tribunal fédéral dans un cas particulier. La Haute Cour a toutefois considéré cette procédure comme admissible tant que le minimum vital prévu par le droit des poursuites reste garanti en cas d'exécution forcée. Plusieurs cas montrent cependant que la pratique de remboursement n’est pas appliquée de manière satisfaisante dans les communes, et que des retraité·e·x·s se voient réclamer des avoirs de vieillesse en réalité protégés, courant ainsi un risque accru de sombrer dans la pauvreté.

Une atteinte à la protection de la sphère privée

En Suisse, une série de dispositions légales portent gravement atteinte à la sphère privée des bénéficiaires de l'aide sociale. De nombreuses données sont échangées entre les services sociaux et des autorités externes, sans même que les personnes bénéficiaires de l'aide sociale n'en soient informées et ne donnent leur consentement. Les autorités chargées de verser l'aide sociale doivent signaler aux autorités migratoires toute personne sans nationalité suisse qui dépend de ces prestations (art. 97 LEI, art. 82b OASA). Un échange de données entre différentes autorités du domaine social, notamment en charge de l'assurance-invalidité (art. 3b al. 2j LAI, art. 68bis al. 1bis LAI) ou de l'assurance chômage, a par ailleurs lieu.

Les réglementations cantonales diffèrent également en la matière: dans le canton de Berne, toutes les personnes au bénéfice de l'aide sociale sont tenues de joindre une procuration (art. 8a* et 8b* LASoc) lors du dépôt de leur demande de subvention, afin que les services sociaux compétents puissent se renseigner sur elles auprès d'institutions privées et publiques. Un refus d’établir une procuration est considéré comme un refus de coopérer et entraîne une réduction des prestations (art. 36 LASoc). Le Tribunal fédéral considère toutefois cette atteinte à la sphère privée comme proportionnée (ATF 8C_949/2011).

La surveillance des bénéficiaires de l'aide sociale constitue une atteinte encore plus radicale au droit à la protection de la sphère privée. Depuis 2005, de plus en plus de cantons font appel à des «détectives sociaux» pour surveiller discrètement les bénéficiaires de l'aide sociale soupçonné·e·x·s d'abus. 

Un accès à la justice insuffisant

Un accès à la justice effectif est particulièrement important au vu des conditions précaires auxquelles sont soumis les droits fondamentaux des bénéficiaires de l'aide sociale. Une étude de la Plateforme nationale contre la pauvreté a en effet constaté de graves lacunes en matière de protection juridique dans le cadre de l'aide sociale. Les délais de recours sont parfois trop courts, ce qui représente un obstacle, notamment pour les personnes souffrant de maladies psychiques ou en situation de crise. Par ailleurs, l'imposition des frais de procédure peut également avoir un effet dissuasif et décourager les bénéficiaires de l'aide sociale de recourir à des voies de droit. L'octroi très restrictif de l'assistance judiciaire gratuite est un facteur aggravant. Les personnes bénéficiaires de prestations sont donc souvent livrées à elles-mêmes dans le système de l'aide sociale en cas d’oppositions, de recours ou de procédures, alorsque les avocat·e·x·s et les juges considèrent que le droit de l'aide sociale est très difficile à faire valoir.

Plusieurs lois cantonales limitent par ailleurs les possibilités de recours pour les personnes bénéficiaires de l'aide sociale. Dans le canton de Zurich, il leur est interdit, depuis début 2022, de contester directement les conditions et les directives. Les décisions intermédiaires pouvant en principe être contestées dans tous les domaines de la vie, cette réglementation constitue une discrimination des bénéficiaires de l'aide sociale en matière de recours juridique. L'UFS a attaqué la modification de la loi devant le Tribunal fédéral. Bien que deux juges minoritaires aient qualifié la loi «d'indigne d'un État de droit», le recours a été rejeté par une majorité des juges. Le recours de l'UFS contre cette décision n'a pas été retenu par la Cour européenne des droits de l'homme.

Un système nuisible à la santé

Une étude commandée par l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) sur la santé des bénéficiaires de l'aide sociale démontre que, parmi ces derniers, une part supérieure à la moyenne souffre de maladies chroniques ainsi que de troubles psychiques, abaissant leur qualité de vie. De plus, au cours des vingt dernières années, l'accès aux rentes AI est devenu plus difficile, ce qui explique le recours accru à l'aide sociale de personnes souffrant de problèmes de santé. Selon l'OFSP, les bénéficiaires de l'aide sociale ne se distinguent guère des bénéficiaires de l'AI à certains égards, comme lors de l'apparition de symptômes dépressifs.

En parallèle, une grande partie des bénéficiaires de l'aide sociale renoncent aux examens médicaux et dentaires nécessaires pour des raisons financières. Selon le Tribunal fédéral, les services sociaux ne doivent payer que les traitements qualifiés de «simples, appropriés et économiques». Les communes peuvent limiter le libre choix du médecin, faire appel à leur propre médecin-conseil et faire supporter l'ensemble des coûts aux personnes concernées si ces dernières n’ont pas pris soin d'obtenir un devis.

Selon Caritas Suisse, 30 à 50 % des personnes qui auraient droit à l'aide sociale renoncent finalement à percevoir des prestations de soutien. Elles tentent de couvrir leurs besoins de base en exerçant un deuxième ou un troisième emploi, mettant ainsi en danger leur santé physique, psychique et sociale. Les raisons de ce renoncement sont multiples: les effets dissuasifs du contrôle social intrusif sur la sphère privée; la peur d'une longue confrontation avec les autorités; l'incertitude liée au statut de séjour; la possibilité, dans certains cantons, de devoir rembourser ultérieurement des prestations; ou encore la profonde honte ou la peur d’être stigmatisé·e·x.

Une surcharge des services d'aide sociaux

Aucun organe de surveillance n'est prévu au sein du système d'aide sociale suisse pour effectuer un contrôle régulier du travail des services sociaux. En pratique, il s'avère toutefois que le personnel actif dans le secteur social est très souvent surchargé et manque de connaissances spécialisées. Il en résulte des pratiques illégales, telles que des réductions des prestations qui ne s'appuient sur aucune disposition. En raison du nombre important de cas à traiter, la surcharge entraîne notamment une externalisation des tâches à des œuvres d'entraide et des institutions à but lucratif. L'externalisation de ces tâches à des entreprises privées est particulièrement problématique du point de vue de la protection des données et de l'ingérence dans la politique sociale. La qualification du personnel polyvalent de ces tiers n'est par ailleurs pas contrôlée.

La création de places de travail serait nécessaire pour contrer ces dysfonctionnements. Une expérience menée à Winterthour a en effet démontré que l'augmentation du personnel de l'aide sociale conduisait à une amélioration de la prise en charge. La réinsertion ainsi facilitée des bénéficiaires dans le marché du travail permet de réduire sensiblement le coût total de l'aide sociale à moyen terme.

Des désavantages structurels persistants

L'absence d'activité lucrative (liée au chômage ou à une maladie) n'est pas la seule raison conduisant les personnes à recourir à l'aide sociale. Une grande partie des personnes bénéficiaires sont touchées par la précarité salariale, ne gagnant pas suffisamment pour couvrir elles-mêmes leurs besoins de base. Cette précarité concerne également les personnes qui effectuent un travail de «care» non rémunéré, et qui ne peuvent par conséquent pas exercer un emploi leur permettant de mener une vie financière stable.

Près de la moitié des 150'000 travailleur·euse·x·s pauvres en Suisse ne possèdent pas la nationalité suisse. Le taux de personnes bénéficiant de l'aide sociale est jusqu'à trois fois plus élevé pour les personnes sans passeport suisse que pour les celle disposant de la nationalité suisse, et jusqu'à quatre fois plus pour les ressortissant·e·x·s de pays tiers. Ces deux catégories sont bien plus exposées au risque de chômage structurel dans les emplois à bas salaire et aux contrats de travail précaires. L'aide sociale remplace par ailleurs fréquemment d'autres assurances sociales auxquelles les ressortissant·e·x·s de pays tiers n'ont pas accès.

Le droit de la migration continue d'empiéter progressivement sur le domaine de l'aide sociale. Depuis 2010, des modifications de la loi sur l'asile (LAsi) et la loi sur les étrangers et l'intégration (LEI) sont intervenues à neuf reprises, prévoyant des suppressions et des baisses de l'aide sociale pour certains groupes, des restrictions en matière de lieu de résidence (art. 85, al. 5, LEI) et de regroupement familial (art. 85, al. 7, LEI), ainsi que la possibilité de retirer l'autorisation de séjour en cas de perception de l'aide sociale. La mise en péril du statut de séjour en particulier incite de nombreuses personnes ne disposant pas de la nationalité suisse à renoncer à l'aide sociale malgré leur droit à ces prestations. Depuis 2004, les personnes dont la demande d'asile a été rejetée ne peuvent plus prétendre à l'aide sociale, mais uniquement à l'aide d'urgence.

En 2019, un tiers des personnes bénéficiaires de l'aide sociale en Suisse étaient encore enfants ou adolescent·e·x·s. Ces jeunes sont affecté·e·x·s par la situation de précarité de leurs parents, qui occupent dans 70 % des cas des emplois à bas salaire, et n'ont pas les moyens de faire garder leurs enfants. Les familles monoparentales sont également plus sujettes que la moyenne à la pauvreté. Ces circonstances ont des conséquences sur la santé physique et psychique, ainsi que sur les perspectives professionnelles des enfants. En ratifiant la Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE), la Suisse s'est engagée à garantir à chaque enfant «un niveau de vie suffisant pour permettre son développement physique, mental, spirituel, moral et social» (art. 27 CIDE). Pourtant, seuls quatre cantons suisses prévoient des prestations complémentaires pour les familles.

Les personnes de plus de 50 ans sont particulièrement dépendantes de l'aide sociale. Lorsqu'elles se retrouvent au chômage, leur réinsertion sur le marché du travail s'avère en effet plus difficile, raison pour laquelle elles doivent souvent épuiser leur patrimoine avant même d'arriver à l’âge de la retraite.

Un besoin d'agir urgent

La législation actuelle en matière d'aide sociale ne garantit pas aux personnes dans le besoin le respect de leurs droits fondamentaux. Le traitement des données des bénéficiaires de l'aide sociale ainsi que leur surveillance représentent une violation du droit à la protection de la sphère privée (art. 13 Cst.). Le manque d'accès à la justice constitue, en outre, une violation de leur droit à un procès équitable (art. 29a Cst., art. 6 CEDH, art. 14 du Pacte II de l'ONU). La réduction des coûts de l'aide sociale réalisée en diminuant les prestations, qui reste un objectif poursuivi par de nombreux cantons et communes, est contraire aux obligations de la Suisse en matière de droits humains. Selon l'article 5 du Pacte I de l'ONU, aucune modification ou dérogation ne peut être admise sur les standards atteints en matière d'aide sociale. Le renforcement des sanctions à l'encontre des bénéficiaires de l'aide sociale est, de plus, une question régulièrement thématisée. De tels discours véhiculent et reproduisent, notamment dans l'opinion publique, des images stigmatisantes de bénéficiaires peu enclin·e·x·s à travailler.

La structure conceptuelle de l'aide sociale, fondée sur une politique sociale d'activation, comporte une notion implicite de pauvreté auto-infligée. Elle ne prend donc pas en compte les éventuels obstacles sociaux et sociétaux rencontrés sur le marché du travail, comme la discrimination fondée sur l'âge, le sexe, la couleur de peau, la santé ou l'orientation sexuelle. Les changements structurels du marché, tel que le recul des postes vacants pour certains niveaux de formation, sont également négligés. Enfin, divers facteurs structurels compliquent la participation à la vie active des personnes qui dépendent plus souvent que la moyenne de l'aide sociale, à savoir les femmes, les personnes âgées ou encore les personnes en situation de handicap. En tant que bénéficiaires de l'aide sociale, elles courent le risque de faire l'objet de discriminations multiples.

L'absence de justiciabilité des droits sociaux en Suisse, la grande marge d'appréciation laissée aux cantons ainsi qu l'absence de prise en compte des facteurs discriminatoires structurels et institutionnels constituent des obstacles importants pour les personnes dépendantes de l'aide sociale. La Suisse viole ses obligations en matière des droits humains découlant du Pacte I de l'ONU, et passe à côté des recommandations du Comité de surveillance des droits économiques, sociaux et culturels.

Informations complémentaires

• Sécurité sociale dans la société suisse de migration
  Terra Cognita, automne 39, 2022
• Monitoring de l'aide sociale
  CSIAS, 2014 – 2021
• L'aide sociale en Suisse, chronologie des transformations. Interventions et décisions aux niveaux fédéral, cantonal et communal, 2000 – 2018
  Avenir Social, Véréna Keller, 10 mai 2019
• Une loi-cadre pour l'aide sociale?
  CSDH, 19 mai 2015