Stärkung des Diskriminierungsschutzes in der Schweiz – die Tagung vom 2. November 2020 verleiht Schub

«Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.» Der Titel der Tagung vom 2. November 2020 benennt eine Selbstverständlichkeit: So steht es in allen Menschenrechtsabkommen, der Bundesverfassung und kantonalen Verfassungen. Dennoch klaffen beim Diskriminierungsschutz in der Schweiz Anspruch und Realität auseinander. Deshalb stellte der Tagungstitel die Frage: «Und die anderen?» Täglich werden in diesem Land Menschen diskriminiert. Wo liegen die zentralen Herausforderungen im Umgang mit dem bestehenden Recht sowie mit den föderalistischen Strukturen? Welche Menschen sind von Diskriminierungen besonders und welche mehrfach betroffen? Wie kann ein gemeinsamer neuer Anlauf genommen werden, um den Diskriminierungsschutz in der Schweiz zu stärken?

Die von der NGO-Plattform Menschenrechte Schweiz und dem Schweizerischen Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR) zum ersten Mal gemeinsam durchgeführte Tagung fand nicht wie geplant in Bern, sondern aufgrund der Coronapandemie online statt. Dass über 140 Fachpersonen aus Menschenrechtsorganisationen, Aktionsgruppen, Beratungsstellen, der Wissenschaft und der Verwaltung in Bund, Kantonen und Städten die Auseinandersetzung mit der Frage suchen, wie der Diskriminierungsschutz gestärkt werden kann, setzt ein Zeichen. Es ist deutlich geworden: Der Bedarf ist gross für die Erarbeitung gemeinsamer Analysen und für verbindliche und verbindende Lernprozesse, und die Zeit ist reif für die Entwicklung gemeinsamer Visionen und langfristiger Bündnisse.

Ernüchternde Bestandesaufnahme – Zeit für intersektionale Perspektiven

Reto Locher, als Rechtsanwalt Projektleiter beim SKMR, legt in seiner Bestandesaufnahme (Präsentation/ Video) dar, dass beim Diskriminierungsschutz in der Schweiz seit der breit angelegten SKMR-Studie «Der Zugang zur Justiz in Diskriminierungsfällen» von 2015 auf gesetzlicher Ebene kaum Erfolge zu verzeichnen waren. Am ehesten noch gab es gewisse Fortschritte im Bereich LGBTI (erleichterte Änderung des Geschlechtseintrags und Ehe für alle sind auf dem Weg, Strafbarkeit von homophoben Äusserungen / Handlungen durch die Ausweitung der Rassismusstrafnorm). Verbesserungen zeichnen sich im föderalistischen System teilweise auf kantonaler Ebene ab, etwa im Kanton Basel-Stadt: Dort wird die Zuständigkeit der Abteilung Gleichstellung auf LGBTI-Themen erweitert, Lohngleichheitsanalysen werden verschärft, und das kantonale Behindertengesetz hat Pioniercharakter. Als ermutigend bezeichnet Locher, dass der Druck auf die Politik verstärkt von zivilgesellschaftlichen Akteur*innen erzeugt wird – so im Zug der Black-Lives-Matter-Bewegung im Kampf gegen rassistische Diskriminierungen. Die Problematik fehlender Daten zu Diskriminierungen in der Schweiz ist gemäss Locher massiv: Wer die Probleme nicht beschreiben kann oder will, sucht auch keine Lösungen. Solche müssten vermehrt auch niederschwellig – etwa mit der Schaffung von Streitbeilegungsmechanismen – geschaffen werden.

Serena O. Dankwa, als Sozialanthropologin und Geschlechterforscherin vorübergehende Co-Geschäftsleiterin der Lesbenorganisation Schweiz LOS, beleuchtet in ihrem Impulsreferat (Video) und bei ihrer Teilnahme am anschliessenden Podiumsgespräch das Feld zwischen Intersektionalität und Mehrfachdiskriminierungen. Mit Patricia Hill Collins und Sirma Bilge beschreibt sie Intersektionalität als Art und Weise, die Komplexität der Welt, von Menschen und ihren Erfahrungen zu analysieren. Soziale Ungleichheit, menschliches Leben und die Organisation von Macht in einer Gesellschaft lassen sich besser verstehen, wenn sie nicht nur anhand einer Differenzachse wie race (Rassifizierung), Geschlecht, Klasse, sexuelle Orientierung, Aufenthaltsstatus, Alter oder Behinderung untersucht werden. Intersektionalität fokussiert auf das Zusammenwirken von unterschiedlichen Achsen sozialer Differenz, die sich gegenseitig abschwächen oder bestärken können. Diese mehrdimensionale Perspektive ermöglicht es – so zeigt Dankwa mit Katrin Meyer auf – zu untersuchen, wie Individuen und Gruppen in einer Gesellschaft unterschiedlich privilegiert oder diskriminiert werden. Sie legt offen, wessen Erfahrungen gesellschaftlich unsichtbar sind und wie politische Bewegungen und Praktiken daran mitwirken, intersektionale Unterdrückungs- und Herrschaftszusammenhänge unsichtbar zu halten. Dankwa plädiert dafür, im Einsatz für den Diskriminierungsschutz von unten her zu denken und die Erfahrungen von Menschen, die mit mehreren Barrieren und Formen von Gewalt konfrontiert sind, zum Ausgangspunkt zu machen. Oftmals benötigen Menschen, die sich an den gesellschaftlichen Rändern bewegen, eigene Räume, um empowernde Mehrfachzugehörigkeiten entdecken und sich miteinander verbünden zu können. Solche Räume können auch von Beratungsstellen und Menschenrechtsorganisationen ermöglicht (oder allenfalls verhindert) werden. Zentral ist dabei, marginalisierte Personen nicht auf einzelne Kategorien oder auf einen Opferdasein zu reduzieren, sondern anzuerkennen, dass sie gleichzeitig über ein bestimmtes Wissen verfügen und über eine Perspektive, die privilegierten Menschen oft fehlt.

Zeit für gemeinsames Handeln, unter anderem für ein allgemeines Diskriminierungsgesetz

Das Podium (Video), moderiert von Rahel El-Maawi, Dozentin für Soziokultur und Social Justice Trainerin sowie Mitglied bei «Bla*Sh», dem Netzwerk Schwarzer Womxn, zeigte vielfältige Perspektiven für die weitere Arbeit auf.

Caroline Hess-Klein ist Juristin, Wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Juristischen Fakultät der Universität Basel sowie die Leiterin der Abteilung Gleichstellung und stv. Geschäftsleiterin von Inclusion Handicap. Sie betont, dass es mit dem Diskriminierungsschutz in der Schweiz zwar sehr langsam, aber immerhin vorwärts gehe. Die Trägheit sei nicht verwunderlich, denn umfassender Diskriminierungsschutz bedeute grundlegende gesellschaftliche Veränderungen. Sie beleuchtet die internationale und die kantonale Ebene: Der Diskriminierungsschutz im Bereich von Menschen mit Behinderungen habe insbesondere durch die Ratifizierung der UNO-Behindertenrechtskonvention 2014 Schub erhalten. Auf der anderen Seite zeichne sich in einigen Kantonen eine nicht zu unterschätzende Dynamik in der Rechtsetzung wie in der Rechtsprechung ab – bedeutender als auf Bundesebene. Sie fordert die NGOs und Aktionsgruppen auf, den Diskriminierungsschutz jetzt stärker gemeinsam voranzubringen: Welche Themen verbinden uns? Wo können wir gemeinsam Lösungen erkämpfen – über politisches oder juristisches Vorgehen? Wie können wir bereichsspezifische Diskriminierungsfragen so angehen, dass die Diskussion auch auf andere Felder ausstrahlt?

Tarek Naguib arbeitet als Jurist in der Forschung und Lehre an der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften ZHAW mit Schwerpunkt Antidiskriminierungsrecht und Critical Race Theory; er ist Aktivist in der Allianz gegen Racial Profiling, Mitbegründer des Instituts Neue Schweiz INES und des Berner Rassismusstammtischs. Dass aufgrund der Geschichte des Rassismus Menschen weiterhin als minderwertig dargestellt werden, drückt sich auch im Migrationsrecht aus, das zwischen Fremden und Dazugehörigen trennt. Naguib weist damit auf die Problemstelle des institutionellen staatlichen Rassismus hin, der bislang auch in den schweizerischen Studien zu Diskriminierung zu kurz gekommen sei. Naguib erachtet die Ratifizierung der UNO-Antirassismuskonvention im Jahr 1994 mit dem anschliessenden Inkrafttreten der Rassismusstrafnorm im Strafgesetzbuch als bisher grössten Schritt in diesem Bereich. Diese Strafnorm trug allerdings auch zu einem engen Verständnis von rassistischer Diskriminierung bei. Das verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot zeige im Bürgerrecht eine gewisse Wirkung. Vor allem zivilgesellschaftliche Kämpfe gegen Diskriminierung seien derzeit erfolgreich, etwa strategisch gegen Racial Profiling. Der Moment ist für Naguib – wie für alle anderen Podiumsteilnehmer*innen – günstig, nun bündnisorientiert zwischen verschiedenen Bewegungen und Organisationen mit unterschiedlichen Schwerpunkten gemeinsam vorzugehen. Die Klimabewegung, die Frauenbewegung und die antirassistischen Bewegungen würden beginnen, auch dank der jüngeren Generation, stärker intersektional zu denken. Gemeinsam könne der «Entmenschenrechtlichung» (Christina Hausammann) der Debatten im sozialen Bereich, in der Klimafrage oder in der Migrationspolitik etwas entgegengesetzt werden.

Claudia Kaufmann war als Juristin unter anderem erste Leiterin des Eidg. Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann und bis 2020 Ombudsfrau der Stadt Zürich. Sie analysiert den Föderalismus: In der Schweiz geht im Bereich von Gleichstellung und Antidiskriminierung oft ein Kanton oder eine Stadt in einem bestimmten Bereich voran, bevor auf Bundesebene Bewegung in die Sache kommt. Der Unwillen, auf gesetzlicher Ebene in Einzelfragen wie bei einem allgemeinen Antidiskriminierungsgesetz Fortschritte zu machen, zeige aber die Blockade auf Bundesebene in den letzten Jahren. Lernerfolge und Mängel der föderalistischen Struktur müssten unbedingt in die Debatte einbezogen werden. Kaufmann will die Bedeutung des Rechts im Diskriminierungsschutz nicht über-, aber auch nicht unterschätzen. Die Anstrengungen für einen starken Diskriminierungsschutz müssen in den Referenzrahmen der Menschenrechte und unter das grosse Ziel der Menschenwürde aller gestellt werden. Bei Diskriminierung gehe es immer um grundsätzliche Fragen, unabhängig des Kreises betroffener Menschen: Der Begriff der Menschenwürde solle wieder stärker in den öffentlichen Diskurs eingebracht und als verbindendes Element ins Zentrum gerückt werden. Die wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte sind dabei immer zentral mitzudenken. Das bedeutet derzeit konkret, sich für eine starke Nationale Menschenrechtsinstitution einzusetzen, die auch für die anstehende Arbeit für den Diskriminierungsschutz mit genügend Ressourcen und einem umfassenden Mandat auftreten kann.

Stephan Bernard ist Rechtsanwalt und Mediator und in verschiedenen Bereichen, unter anderem als Präsident des Vereins Unabhängige Fachstelle für Sozialhilferecht UFS, für Grund- und Menschenrechte engagiert. Er plädiert dafür, in einer intersektionalen Perspektive die ökonomische Dimension von Diskriminierungen im Blick zu behalten. Sie ist für viele Menschen in einer durchkapitalisierten Gesellschaft von hoher Relevanz. Das Recht bietet ein probates Mittel, Diskriminierung aufzugreifen und zu bekämpfen. Aber es braucht neben dem juristischen Vorgehen den öffentlichen Diskurs, politische Vorstösse und gesellschaftliche Sensibilisierung – eine Verschränkung unterschiedlicher Strategien. Strategische Prozessführung kann dabei ein zentraler Faktor sein; dabei wird das Mittel des Rechts mit politischen, medialen und wissenschaftlichen Diskursen zusammengedacht. Es soll in der NGO-Plattform Menschenrechte Schweiz und in der bei humanrights.ch entstehenden Anlaufstelle für strategische Prozessführung bereichsübergreifend ein Wissen entstehen, das über die einzelnen thematischen Bereiche hinaus zu gemeinsamen Lernprozessen und Bündnissen führt. Gerade die Coronakrise, so auch andere Podiumsteilnehmer*innen, zeige in intersektionaler Perspektive die soziale Dimension von Diskriminierung auf; Menschen in bestimmten sozioökonomischen Situationen werden stärker diskriminiert als andere.

Das Podium hat wegweisende Pisten für die Weiterarbeit skizziert: Aus den unterschiedlichen Fachbereichen mit sehr viel spezifischen Erfahrungen heraus sollen geteiltes Wissen und vernetztes Vorgehen wachsen. Fragmentierung und Einzelkämpfe sollten zugunsten gemeinsamer Strategien verschwinden. Wichtig ist – neben der Weiterarbeit in den einzelnen Themenbereichen – das Festhalten an einem gemeinsamen, universellen Projekt: Dazu zählt für alle auch die Erarbeitung einer gemeinsamen Vision und die Positionierung für ein allgemeines Antidiskriminierungsgesetz auf Bundesebene. Gleichzeitig ist auf dem Potenzial der föderalistischen Situation aufzubauen; «Best Practices» in der Rechtsetzung, Rechtsprechung und beim Aufbau von Institutionen in Kantonen und Gemeinden müssen aufgegriffen und multipliziert werden. Die Tagung hat gezeigt, dass die Zusammenarbeit über die schweizerischen Sprachgrenzen hinweg noch zu wenig selbstverständlich und eingespielt ist. Offensichtlich ist, dass juristische, gerade auch strategisch eingesetzte Mittel, auf politische Institutionen ausgerichtete Advocacyarbeit und die Arbeit in sozialen Bewegungen und öffentlichen Kampagnen noch systematischer verschränkt werden müssen. In einer inklusiven, intersektionalen Perspektive sollen dabei die verletzlichsten und schwächsten Menschen, die unter Mehrfachdiskriminierungen leiden, immer wieder im Zentrum stehen. Keine*r soll zurückbleiben. Die Menschenrechte sind universal und unteilbar.

Zeit für nächste gemeinsame Schritte

Das SKMR wird 2021 ein weiteres Update zum Stand der Umsetzung der Empfehlungen zum Zugang zur Justiz in Diskriminierungsfällen publizieren. Ausserdem will das SKMR bis Mitte 2022 in seinem Schlussprojekt Handlungsempfehlungen und Good Practices zu aktuellen Menschenrechtsthemen in der Schweiz präsentieren. Inhaltlich befasst es sich mit Handlungsempfehlungen und Good Practices zu aktuellen Menschenrechtsthemen der Schweiz. Ein Themenkomplex widmet sich dabei der Intersektionalen Diskriminierung / Mehrfachdiskriminierung.

humanrights.ch hat am internationalen Menschenrechtstag 2020 die Anlaufstelle für strategische Prozessführung lanciert. Damit werden im Rahmen des Projekts «Zugang zum Recht» gezielt geführte Gerichtsfälle unterstützt, um Lücken im Menschenrechtsschutz zu schliessen und den Zugang zum Recht für marginalisierte Personengruppen zu stärken. Im Juni 2021 findet in Bern die schweizweit erste Grundrechtstagung unter dem Titel «Strategische Prozessführung – erste Ansätze in der Schweiz» statt. Organisiert wird sie von humanrights.ch, der Universität Basel und Inclusion Handicap. Diese Tagung wird ein wichtiger Zwischenschritt der gemeinsamen Debatte für einen verstärkten Diskriminierungsschutz sein.

Die NGO-Plattform Menschenrechte Schweiz bietet sich als kontinuierliches Forum zur Bündelung der Debatte und der Bildung von Aktionsbündnissen an. Die Plattform, die fast 90 Organisationen vereint, ermutigt alle im Bereich des Diskriminierungsschutzes aktiven Gruppen und Organisationen, Mitglied zu werden. Die Plattform setzt sich derzeit auf politischer Ebene für eine Nationale Menschenrechtsinstitution NMRI ein. Die Erarbeitung gemeinsamer inhaltlicher Ansätze und Methoden zur Stärkung des Diskriminierungsschutzes und als Voraussetzung dafür der Austausch über zivilgesellschaftliche Erfahrungen und Best Practices in verschiedenen Bereichen sind Inhalt einer Folgetagung im Herbst 2021. Diese soll auf den Ergebnissen der Onlinetagung vom November 2020 aufbauen. Geplant ist, dass aus diesem Diskussionsprozess ein Positionspapier für eine gemeinsame, fokussierte mehrjährige Strategie zur Stärkung des Diskriminierungsschutzes in der Schweiz entsteht. Vision sind eine Schweiz und eine Welt, in der alle Menschen tatsächlich gleich an Würde und Rechten sind und damit frei von Diskriminierungen leben können.

Matthias Hui, humanrights.ch
Koordinator NGO-Plattform Menschenrechte Schweiz