06.04.2020
Zur Bekämpfung des Coronavirus hat der Bundesrat eine Vielzahl weitreichender Massnahmen beschlossen. Sein Vorgehen zur Bewältigung der Krise beinhaltet diverse Eingriffe in die Grund- und Menschenrechte. Die gesundheitspolitische Notwendigkeit der Massnahmen darf den Blick jedoch nicht verstellen: Nur menschenrechtskonforme Ansätze können unsere Gesellschaft nachhaltig schützen.
Seit die ersten Personen in der Schweiz an COVID-19 erkrankt sind, hat der Bundesrat weitreichende Massnahmen zur Bekämpfung des Virus und zur Wahrung der öffentlichen Gesundheit beschlossen. Am 16. März 2020 hat er gestützt auf das Epidemiengesetz (EpG) die «ausserordentliche Lage» erklärt. Seither steht das öffentliche Leben weitgehend still und die Bevölkerung ist aufgerufen, zu Hause zu bleiben.
Aus medizinischer und gesundheitspolitischer Sicht sind diese Massnahmen zum Schutz der Gesundheit von älteren Personen, Menschen mit Behinderungen und Menschen mit Vorerkrankungen, aber insbesondere auch zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit unserer Gesundheitsinfrastruktur, absolut notwendig. Das Recht auf Gesundheit verpflichtet die Staaten, ihre Bevölkerung zu schützen. Aus menschenrechtlicher Sicht beinhaltet die beschlossene Vorgehensweise jedoch zahlreiche, teilweise schwere Eingriffe in andere Grund- und Menschenrechte.
Die Menschenrechte im Notverordnungsrecht
In der Schweiz handelt der Bundesrat gestützt auf das Epidemiengesetz. Dieses erlaubt dem Bundesrat, «die notwendigen Massnahmen» anzuordnen, die in einer ausserordentlichen Lage erforderlich sind (Art. 7 EpG). Vor diesem Hintergrund hat er die COVID-19-Verordnung 2 erlassen, in der die beschlossenen Massnahmen im Einzelnen geregelt sind. Wer sich vorsätzlich nicht an die Massnahmen hält, kann mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft werden (Art. 10f Abs. 1 COVID-19-VO). Die Massnahmen dürfen nur so lange andauern, wie es notwendig ist, um die Verbreitung der Krankheit zu verhindern. Die Massnahmen müssen regelmässig überprüft werden (Art. 40 Abs. 3 EpG).
Artikel 12 des UNO-Pakt I verpflichtet die Schweiz, die erforderlichen Massnahmen zur Vorbeugung, Behandlung und Bekämpfung epidemischer Krankheiten zu treffen. Die Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus schützen das Recht auf Gesundheit aller, insbesondere aber von älteren Menschen und Menschen mit Vorerkrankungen, wie beispielsweise Menschen mit Behinderungen. Trotz nationalem Gesundheitsnotstand – und das ist zentral – ist der Bundesrat jedoch weiterhin an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und an die Menschenrechte gebunden. Sämtliche Massnahmen müssen für die Erreichung des Ziels des Schutzes der öffentlichen Gesundheit erforderlich sein, gemessen an der Schwere eines konkreten Eingriffs verhältnismässig bleiben und so kurz wie möglich dauern. Zudem müssen sie mit den übergeordneten Menschenrechten vereinbar sein (WSK-Ausschuss, General Comment No. 14 (2000), paras. 28-29).
Bewegungsfreiheit und Privatsphäre
Die im Zusammenhang mit dem Coronavirus getroffenen Massnahmen beschneiden die persönliche Freiheit aller Menschen in der Schweiz. Das Verbot, sich mit mehr als fünf Personen im öffentlichen Raum zu treffen und die Aufforderung so weit als möglich zu Hause zu bleiben, greifen in die Bewegungsfreiheit ein. Sie laufen jedoch (noch) nicht auf eine Freiheitsbeschränkung hinaus. Demgegenüber können solche Einschränkungen für Menschen mit bestimmten Behinderungen und psychischen Erkrankungen weitreichende Folgen haben.
Problematisch ist es für die gesamte Bevölkerung, wenn die Aufforderung zum «social distancing» durch technologische Mittel oder exzessive Kontrollen überwacht wird, wie dies in anderen Ländern geschieht. Solche Massnahmen würden schwer in das Recht auf Privatleben eingreifen. Zudem ist höchst fraglich, ob ein solches Vorgehen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit überhaupt geeignet und erforderlich und angesichts der Schwere eines Eingriffs in die Privatsphäre verhältnismässig wäre. Das Bundesamt für Gesundheit beschränkt sich (bis jetzt) darauf, die Standortdaten von den Handys von Personen in der Schweiz ausschliesslich rückwirkend und anonymisiert auszuwerten, um anhand der generellen Bewegungen nachvollziehen können, ob die getroffenen Massnahmen befolgt werden. Selbst ohne individuelle Überwachung ist der Datenschutz jedoch umfassend zu wahren.
Demokratie, Medien und Justiz
Neben der persönlichen Freiheit ist auch die Versammlungsfreiheit eingeschränkt. Demonstrationen sind zurzeit nicht erlaubt. Die politischen Rechte werden weiter durch die Absage der Volksabstimmung vom 17. Mai 2020 und den Stillstand der Sammel- und Behandlungsfristen für Initiativen und Referenden beschnitten. Im Justizbereich sind schliesslich die Verfahrensrechte eingeschränkt: Gerichte haben auf einen Minimalbetrieb geschaltet, Fristen stehen still und Verfahren drohen zu verjähren.
Die Corona-Krise wirkt sich weiter auf das Recht auf Information und auf die Medienfreiheit aus. Die Behörden müssen aktiv, umfassend, transparent und barrierefrei (z.B. mit Untertitel und in Gebärdensprache) informieren. Berichte aus anderen Ländern über Eingriffe in die Presse- oder Informationsfreiheit unter dem Vorwand der Bekämpfung von «fake news» sowie zur Durchsetzung des «social distancing» erscheinen hier besonders problematisch.
Recht auf Bildung und Religionsfreiheit
Die Schliessung der Schulen und Universitäten greift in das Recht auf Bildung ein. Wenn die Kinder nicht mehr in die Schule gehen dürfen, beschränkt dies den unentgeltlichen Grundschulunterricht. Die Schliessung der Schulen hat namentlich bei jenen Kindern nachteilige Auswirkungen, deren Eltern die Schulsprache nicht sprechen oder aus einem bildungsferneren Umfeld stammen. Weiter sind Kinder mit Behinderungen stark benachteiligt, wenn der Fernunterricht nicht barrierefrei gestaltet ist. Hier ist durch besondere Massnahmen sicherzustellen, dass kein Kind durch die Schulschliessung vom Unterrichtsstoff abgehängt wird.
Der shut down des öffentlichen Lebens betrifft darüber hinaus die Religionsfreiheit. Kirchen, Moscheen, Synagogen, Tempel und andere religiöse Treffpunkte sind geschlossen. Religiöse Feiern dürfen nicht stattfinden. Auch dies ist ein Eingriff in die Grundrechte der betroffenen Personen.
Folgen für die Arbeitswelt
Weitreichende Auswirkungen hat die Pandemie auch auf das Recht auf Arbeit und die Wirtschaftsfreiheit. Die Behörden müssen sicherstellen, dass Personen, die arbeiten müssen, dies unter sicheren Bedingungen tun können. Gesundheitspersonal, aber auch Arbeitnehmer/innen im Detailhandel, im öffentlichen Verkehr, auf Baustellen, in der Reinigungsbranche oder im Grosshandel müssen sichere Arbeitsbedingungen haben, Zugang zu Schutzmaterial erhalten und dürfen nicht übermässig belastet werden. Dies gilt nicht nur für den regulären Arbeitsmarkt, sondern auch für Tätigkeiten, für die keine Steuern und Sozialabgaben entrichtet werden (Schwarzarbeit).
Die Corona-Krise zeigt einmal mehr, dass überdurchschnittlich viele Personen in systemrelevanten Berufen schlecht bezahlt sind und dass gerade im Gesundheitswesen die Lohnschere zwischen Mann und Frau gravierende Auswirkungen hat. Kinderbetreuung muss für alle verfügbar und staatlich finanziert sein. Die Forderung nach Lohngleichheit und fairem Lohn gilt umso mehr in Pandemiezeiten. Personen, die nicht arbeiten können, die Aufgrund der Wirtschaftslage ihre Arbeit verlieren, oder die in der Selbständigkeit durch Umsatzeinbrüche bedroht sind, müssen Zugang zu Sozialversicherungen und Unterstützung erhalten.
Schutz der Schwächsten
Das Recht auf Gesundheit und auf Unterstützung ist nicht nur in Bezug auf den Arbeitsmarkt zentral. Besonders gefährdet sind auch Obdachlose, Personen ohne festen Wohnsitz oder drogensüchtige Menschen. Bei Personen ohne festen Wohnsitz sind Präventionsmassnahmen schwieriger umzusetzen, so dass sie einem grösseren Erkrankungsrisiko ausgesetzt sind. Wenn das öffentliche Leben stillsteht und Gassenküchen, Drogenabgabestellen und Schlafgelegenheiten geschlossen bleiben, ist zudem auch der Zugang zu Nahrung, zu einem Schlafplatz und zu Gesundheitsversorgung akut gefährdet.
Besondere Massnahmen sind ebenso nötig, um Opfer von häuslicher Gewalt zu schützen. Quarantäne, Isolation und «social distancing» setzen diese enorm unter Druck und bedeuten eine zusätzliche Gefahr, die der Staat aufgrund seiner Schutzpflichten eindämmen muss. Besonders schutzbedürftig sind hier Kinder.
Schliesslich ist besonders auf das Wohl von Menschen mit Behinderungen zu achten. Einerseits muss sichergestellt werden, dass die Informationen an alle Menschen geraten, in barrierefreien Formaten – dies gilt auch für Pressekonferenzen, Infolines und Informationen auf den öffentlichen Webseiten. Andererseits müssen Personen mit Behinderungen in Spitälern ohne Diskriminierung behandelt werden. Das betrifft eine faire und diskriminierungsfreie Behandlung sowie die barrierefreie Kommunikation mit dem Gesundheitspersonal.
Freiheitsentzug und Unterbringung
Schutzpflichten bestehen für sämtliche Personen, die sich in staatlicher Obhut befinden. Das betrifft namentlich Personen Strafvollzug und in Administrativhaft. Es sind aber auch Personen in staatlichen Institutionen, wie Psychiatrien, öffentlichen Alters- und Pflegeheimen, Jugendheimen, Bundesasylzentren und Asylunterkünften sowie letztlich auch in Spitälern. In diesen Institutionen muss der Staat die Gesundheitsversorgung vollumfänglich sicherstellen und die Umsetzung der Regeln zum «social distancing» ermöglichen.
Migration und Asyl
Die Rechte von Migranten/-innen sind besonders gefährdet. Die Schweiz hat nicht nur die Grenzen geschlossen, sondern faktisch das Asylrecht ausser Kraft gesetzt.
In den Asylverfahren und, je nach Kanton, auch in den ausländerrechtlichen Verfahren stehen die Fristen anders als in allen anderen Verwaltungsverfahren nicht still. Es werden immer noch Verhandlungen und Anhörungen durchgeführt und Bewilligungen erteilt oder verweigert. Asylgesuche werden keine mehr entgegengenommen. Asylsuchende werden weiterhin in Bundesasylzentren auf engem Raum untergebracht, wo sich die Regeln zum «social distancing» nicht umsetzen lassen. Doch nicht nur die Schweiz, sondern ganz Europa hat die Grenzen geschlossen. An den Aussengrenzen Europas harren die Menschen ohne genügende Hygiene- und Gesundheitsversorgung in überfüllten Flüchtlingslagern aus. Der unweigerlich bevorstehende Ausbruch des Virus in den Lagern in Syrien, Jordanien, der Türkei und Griechenland droht zu einer humanitären Katastrophe zu führen.
Weiter stehen Personen mit Aufenthaltsrecht besonders unter Druck. Mit dem Verlust ihrer Arbeit können sie längerfristig ihren Aufenthaltsstatus verlieren. Die Gleiche Problematik ergibt sich, wenn Bewilligungen auslaufen und nicht verlängert werden können, da die Migrationsämter geschlossen sind. Besonders hart trifft die Krise zudem Sans Papiers, welchen nicht nur der Verlust ihrer Arbeitsstelle droht, sondern die auch befürchten müssen, dass sie im Falle eines Spitalaufenthalts ihr Aufenthalt den Behörden gemeldet wird.
Auf europäischer Ebene wurde schliesslich mit der Wiedereinführung der Grenzkontrollen im Schengenraum der Grundsatz der Personenfreizügigkeit in Frage gestellt. Dass das Virus keine Staatsangehörigkeit hat und sich nicht um Grenzen und Bewilligungsarten kümmert, findet dabei keine Beachtung.
Solidarität in Zeiten der Krise
Die Schwere der Eingriffe und die schiere Zahl der Menschenrechte, welche durch die Massnahmen zur Bekämpfung der Corona-Krise eingeschränkt werden, sind bemerkenswert. Aus medizinischer und gesundheitspolitischer Sicht sind die Massnahmen notwendig. Aus menschenrechtlicher und rechtsstaatlicher Sicht müssen sie jedoch in zeitlicher und sachlicher Hinsicht auf das absolute Minimum beschränkt werden.
Längerfristig kann unsere Gesellschaft das Coronavirus und dessen Folgen nur überwinden, wenn wir alle gemeinsam und solidarisch gegenüber allen Menschen handeln. Es kann nicht genug betont werden, dass Diskriminierung, Rassismus, oder Fremdenfeindlichkeit auf keinen Fall toleriert werden dürfen. Personen in besonders verletzlichen Situationen, namentlich ältere Menschen, Kinder und Jugendliche, Migranten/-innen, Asylsuchende, Sans Papiers, Menschen mit Behinderungen oder Erkrankungen, Menschen ohne festen Wohnsitz und Armutsbetroffene benötigen besonderen Schutz. Unter keinen Umständen darf das Virus als Vorwand für die Herabwürdigung von Menschen missbraucht werden.
humanrights.ch wird die vom Bundesrat getroffenen Massnahmen weiterhin aufmerksam begleiten und nötigenfalls an die Pflicht zur Einhaltung der Menschenrechte erinnern.
Weiterführende Informationen
- COVID-19 and its human rights dimensions
UNO-Hochkommissariat für Menschenrechte (UNHCHR) - Wie die Menschenrechte uns schützen können
Amnesty International Schweiz, 26. März 2020 - Coronavirus: Schutzmassnahmen für Alle!
Solidarité sans frontières - Pressemitteilung zur Corona-Pandemie: Menschenrechte müssen das politische Handeln leiten
Deutsches Institut für Menschenrechte, 25. März 2020 (online nicht mehr verfügbar) - Human Rights Dimensions of COVID-19 Response
Human Rights Watch, 19. März 2020 - Covid-19 presents people in the crosshairs of conflict with a terrifying new threat
The Guardian, 27. März 2020 - Corona-Podcats
Verfassungsblog - Coronavirus-Pandemic in the EU - Fundamental Rights Implications
European Union Agency for Fundamental Rights
