05.09.2018
Die zweite Überprüfung der Bemühungen der Schweiz zur Umsetzung des Übereinkommens zur Bekämpfung des Menschenhandels des Europarates von 2005 (Europäische Menschenhandelskonvention) ist im Gange. Die Schweiz hat die Konvention am 17. Dezember 2012 ratifiziert; seit 1. April 2013 ist sie in Kraft.
Die Fachstelle für Frauenhandel und Frauenmigration (FIZ) hat nun gemeinsam mit einer Gruppe von weiteren Nichtregierungsorganisationen und mit der Unterstützung der NGO-Plattform Menschenrechte den zweiten Schattenbericht veröffentlicht.
Wie bereits im Rahmen des ersten Überprüfungszyklus zeigen die Organisationen vor allem im Bereich des Opferschutzes, bei den Präventions- und Sensibilisierungsmassnahmen sowie betreffend Verfolgung der Täterschaft Umsetzungsdefizite auf. Was den Opferschutz anbelangt, beobachten die Organisationen in einigen Kantonen sogar negative Entwicklungen. Aufgrund von Sparmassnahmen werden spezialisierte Opferberatungsstellen abgeschafft, die betroffene Personen in diversen Bereichen wie der medizinischen Betreuung, der Unterkunft oder der Integration unterstützen. Die Organisationen fordern infolgedessen einheitliche und verbindliche Minimalstandards für alle Kantone mit Garantien für eine kompetente und umfassende Betreuung.
Mehrstufiges Prüfungsverfahren durch die Expertengruppe GRETA
Das Übereinkommen sieht ein mehrstufiges Prüfungsverfahren durch die Expertengruppe für die Bekämpfung des Menschenhandels GRETA (Goup of Experts on Action against Trafficking in Human Beings) vor (Art. 38 Europäische Menschenhandelskonvention). In einem ersten Schritt beantwortet die Schweiz einen Fragebogen zur Umsetzung des Übereinkommens. Zivilgesellschaftliche Organisationen haben die Möglichkeit, ihre Sichtweise in einem sogenannten Schattenbericht darzulegene. Darauf stattet die GRETA der Schweiz einen Besuch ab und spricht mit verschiedenen Akteuren/-innen aus Behörden und Nichtregierungsorganisationen.
Die GRETA verfasst daraufhin einen Berichtsentwurf, der ihre Erkenntnisse, Analysen und Anregungen zur Umsetzung enthält. Dieser Berichtsentwurf wird der Schweiz zur Stellungnahme übermittelt. Unter Berücksichtigung der Antworten der Schweiz verabschiedet die GRETA schliesslich den Schlussbericht mit ihren Schlussfolgerungen und Empfehlungen und macht ihn der Öffentlichkeit zugänglich.
- Action against Trafficking in Human Beings
Informationen zum Evaluationsverfahren (inkl. Termine) auf der Anti-Trafficking-Website des Europarates
Erkenntnisse aus dem ersten Berichtszyklus
Die GRETA hat Mitte Oktober 2015 den ersten definitiven Bericht zur Schweiz vorgelegt. Positiv hebt sie hervor, dass die Schweiz im Jahr 2012 einen Nationalen Aktionsplan (NAP) gegen Menschenhandel verabschiedet hat. Ebenfalls begrüsst sie die Arbeit der Koordinationsstelle gegen Menschenhandel und Menschenschmuggel. Gleichzeitig kritisiert sie die konkrete Umsetzung, welche sie in vielen Bereichen als unzureichend erachtet.
Uneinheitliche Standards erschweren den Schutz von Opfern
Die GRETA bestätigt die Feststellungen der FIZ, nämlich dass in der Schweiz zu wenig Opfer von Menschenhandel erkannt werden und dass es grosse kantonale Unterschiede im Umgang mit Menschenhandel gibt. Gemäss den Erfahrungen der FIZ, die unter anderem die spezialisierte Interventionsstelle Makasi für Opfer von Frauenhandel betreibt, hängen die Wahrung der Rechte des Opfers und dessen Schutz und Sicherheit massgeblich davon ab, wo in der Schweiz es ausgebeutet wurde. So bestünden zwischen den Kantonen frappante Unterschiede in der Anzahl erkannter Fälle sowie im Schutz der Opfer und der Verfolgung der Tätert. In vielen Kantonen gebe es bei Behörden und NGOs engagierte Personen, die sich für die Betroffenen von Menschenhandel einsetzen wollen. Sie scheiterten aber oft, weil der politische Wille fehle, die notwendigen Ressourcen für einen spezialisierten Opferschutz bereitzustellen. Um diesen zu gewährleisten, müssten die Behörden sensibilisiert werden, eine spezialisierte Polizeieinheit aktiv ermitteln und alle relevanten Stellen zusammenarbeiten. Zudem fehlten in der Schweiz verbindliche Rechtsgrundlagen und einheitliche Standards im Opferschutz, was zu Willkür und Ungleichbehandlung führe.
Reaktion der Schweizer Behörden
Die 25 Empfehlungen aus dem Evaluationsbericht der GRETA bildeten eine wichtige Grundlage für den zweiten Nationalen Aktionsplan gegen Menschenhandel 2017-2020. Dieser sieht unter anderem Massnahmen zur besseren Koordination zwischen den Kantonen, zur Erkennung von Opfern sowie zur Prävention von Menschenhandel zum Zweck der Ausbeutung der Arbeitskraft vor.
- Questionnaire for the evaluation of the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by the Parties First evaluation round
Fragebogen von GRETA vom 1. Februar 2010 (in Englisch, pdf, 14 S.) - Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Switzerland
Erster GRETA-Bericht zur Schweiz, 14. Oktober 2015 (englisch, pdf, 63 S.) - Alternativer Bericht betreffend die Umsetzung des Übereinkommens des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhandels durch die Schweiz zuhanden von GRETA
19. August 2014 (Deutsch, pdf, 23 S. / Englisch, pdf, 23 S.) - Nationaler Aktionsplan gegen Menschenhandel 2017-2020
Genehmigt vom EJPD am 8. September 2016 (pdf, 39 S.)
Zweiter Berichtszyklus hat begonnen
Im Jahr 2018 findet die zweite Überprüfungsrunde statt. Die Schweizer Behörden haben erneut einen Fragebogen zur Umsetzung des Abkommens und der Empfehlungen aus dem ersten Zyklus erhalten. Der entsprechende Bericht der Schweiz wurde noch nicht veröffentlicht. Die folgenden Ausführungen beziehen sich infolgedessen ausschliesslich auf den Schattenbericht der Zivilgesellschaft. Dieser wurde erneut unter der Ägide der FIZ verfasst.
Rückweisungen von Asylsuchenden trotz Ausbeutung
Ein besonderes Augenmerk wirft der aktuelle Schattenbericht auf die Situation von Opfern von Menschenhandel, die in der Schweiz um Asyl ersuchen. So kritisieren die zivilgesellschaftlichen Organisationen, dass der persönlichen Situation der Asylsuchenden im Rahmen des sogenannten Dublin-Verfahrens sehr wenig Aufmerksamkeit geschenkt wird. Das Dublin-Verfahren regelt, welcher europäische Staat für die Prüfung eines Asylgesuches zuständig ist. Die Schweiz überstellt regelmässig Opfer von Menschenhandel in andere Dublin-Staaten, ohne im Einzelfall zu überprüfen, ob diese dort eine angemessene Betreuung und den notwendigen Schutz erhalten. Dies sogar dann, wenn die Person im zuständigen Dublin-Staat ausgebeutet wurde. Dabei hätte die Schweiz gemäss Dublin-Verordnung die Möglichkeit, aus humanitären Gründen auf eine Überstellung in den zuständigen Dublin-Staat zu verzichten und selbst auf das Asylgesuch einzutreten.
Opferschutz wird als zweitrangig betrachtet
Des Weiteren bemängeln die Organisationen, dass die schweizerischen Gesetze und die Behörden die Verfolgung von Täter/innen über den Opferschutz stellen. Trotz Fortschritten bleibt die Ausgestaltung der Erholungs- und Bedenkzeit eine Herausforderung. Diese soll dem Opfer einen informierten und unabhängigen Entscheid darüber ermöglichen, ob es an einem Strafverfolgungsverfahren teilnehmen will oder nicht. In einigen Kantonen wird sie jedoch erst gewährt, nachdem die betroffenen Personen formell als Opfer identifiziert und/oder ein Strafverfahren eingeleitet wurde. Dies steht in krassem Gegensatz zum Grundgedanken der Erholungs- und Bedenkzeit.
Generell bekommen die Opfer oft nur Unterstützung, wenn sie mit den Strafverfolgungsbehörden zusammenarbeiten. Dies, obwohl alle Opfer von Menschenrechtsverletzungen Anspruch auf Betreuung und materielle Hilfe haben. Zudem droht den Opfern selbst eine Busse wegen Schwarzarbeit sowie der Landesverweis. Die Angst vor diesen Konsequenzen kann dazu führen, dass die betroffenen Personen keine Anzeige erstatten und weiterhin ausgebeutet werden. Die Verfasser/innen des Schattenberichts fordern infolgedessen, den Schutz und die Betreuung der Opfer zu privilegieren.
- Questionnaire for the evaluation of the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by the Parties. Second evaluation round
Fragebogen von GRETA vom 6. Mai 2014 (Englisch, pdf, 6 S.) - Alternativer Bericht betreffend die Umsetzung des Übereinkommens des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhandels durch die Schweiz zuhanden von GRETA
4. Juni 2018 (Englisch, pdf, 40 S.)
Kommentar
Der Schattenbericht der FIZ zeigt auf, dass weiterhin grosser Handlungsbedarf besteht. Ein Paradigmenwechsel muss stattfinden: Personen, die Opfer von Menschenhandel geworden sind, müssen als solche betrachtet und behandelt werden, unabhängig davon, ob sie bereit sind, mit den Strafverfolgungsbehörden zu kooperieren. Einheitliche, verbindliche Standards müssen entwickelt und angewendet werden. Die Bundesbehörden und die Kantone müssen verstärkt zusammenarbeiten. Zudem müssen angemessene Mittel gesprochen werden, um die Betreuung und den Schutz potentieller Opfer zu garantieren.
Die Expertenkommission des Europarates hat ihren nächsten Besuch in der Schweiz für Oktober/November 2018 angekündigt. Der Abschlussbericht wird erneut konkrete Empfehlungen für die Umsetzung des Übereinkommens beinhalten.
