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Solothurner Landhausversammlung: Ideen zur Reform des Initiativrechts

Reform des Initiativrechts
Reform des Initiativrechts
Direkte Demokratie und Menschenrechte
Direkte Demokratie und Menschenrechte

03.04.2012

#Demokratie
 

Die fünf Solothurner Landhausversammlungen wurden vom Verein Forum für Menschenrechte und Demokratie FMD, organisiert. Beteiligt waren 22 zivilgesellschaftliche Organisationen (u.a. auch humanrights.ch / MERS), die sich zusammengeschlossen haben mit dem Ziel, gemeinsam nach Lösungsvorschlägen für eine bessere Abstimmung von Menschenrechten und Demokratie in der Schweiz zu suchen und diese Vorschläge anschliessend politisch durchzusetzen. Im Mai 2014 hat der Verein FDM seine Auflösung beschlossen.

1. Landhausversammlung: Solothurner Erklärung

An der ersten Solothurner Landhausversammlung haben am 29. Mai 2010 über 200 Personen aus der gesamten Schweiz teilgenommen. Gemeinsam erarbeiteten sie die «Solothurner Erklärung», welche 14 Anliegen zur Stärkung der Grund- und Menschenrechte in der Schweiz beinhaltet. Insbesondere sollen die menschenrechtlichen Schranken von direktdemokratischen Entscheidverfahren genauer bestimmt werden. Denn auch in der direkten Demokratie ist der Mehrheit nicht alles erlaubt. Die Grundrechte der Angehörigen einer Minderheit dürfen keinesfalls in einer diskriminierenden Weise eingeschränkt werden.

Reaktion auf die Minarettverbots-Initiative

Auslöser für den Anlass war das Abstimmungsergebnis der Minarettverbots-Initiative, so Mitorganisator Henry Both.

In sieben Workshops erarbeiteten Interessierte, Politiker/innen und Vertreter/innen von Organisationen Lösungsansätze, welche daraufhin in der «Solothurner Erklärung» zusammengetragen wurden. Die Themen der Workshops betrafen unter anderem die Förderung der Menschenrechtsbildung, den Umgang mit fremdenfeindlichen Polit-Kampagnen und feministische Positionen zum Minarett- und Burkaverbot.

Weiterführende Informationen

  • Solothurner Landhausversammlung
    Website der Veranstaltung (online nicht mehr verfügbar)
  • Solothurner Landhausversammlung
    Beitrag von Simon Lanz auf Polithink.ch vom 31. Mai 2010 (online nicht mehr verfügbar)

Vorbereitungen für die 2. Landhausversammlung: Reformideen

Wie kann künftig verhindert werden, dass Volksbegehren zur Abstimmung gelangen, deren Umsetzung unmöglich ist, weil sie gegen wichtige Grundrechte verstossen? Diese Frage wird von Experten/-innenintensiv diskutiert. Im Hinblick auf die 2. Landhausversammlung wurden verschiedene Reformideen zusammengestellt.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass mehrere Ideen entwickelt wurden, welche entweder auf der prozeduralen (Verfahrens-) oder auf der substanziellen (inhaltlichen) Ebene Änderungen vorsehen. Von den meisten Experten/-innen gewünscht wird eine Kombination von Verbesserungen auf beiden Ebenen. Demnach kann eine institutionelle Veränderung alleine (etwa eine allfällige Vorprüfung durch die Bundeskanzlei) das Dilemma kaum auflösen, wenn nicht zugleich die Kriterien für die Ungültigerklärung einer Initiative konkretisiert werden.

Ungeklärt ist ferner die Frage, auf welche Weise eine entsprechende Änderung des Initiativrechts zustande kommen soll. Andiskutiert wurden mehrere Möglichkeiten, wie etwa Vorstösse im Parlament oder das Einreichen einer Volksinitiative.

Prozedurale Änderungen

Die fünf Vorschläge für Änderungen auf der Verfahrensebene sehen zum einen vor, dass in entsprechenden Fällen neben dem Parlament eine weitere Instanz oder Behörde zur Beurteilung hinzugezogen wird. Zum andern liegen Ideen auf dem Tisch, welche bei der Informierung der Bürger/innen zu einem früheren Zeitpunkt ansetzen oder erreichen wollen, dass ablehnende Stellungnahmen von Regierung und Parlament mehr Gewicht erhalten.

  • Die Bundesversammlung soll im Zweifel die Kompetenz zur Ungültigkeitserklärung von Volksinitiativen dem Bundesgericht übergeben. (Idee von René Rhinow, Präsident des Schweiz. Roten Kreuzes, em. Prof. für Staats- und Verwaltungsrecht der Universität Basel, Alt-Ständerat FDP).
  • Zweifelt die Bundesversammlung an der Gültigkeit einer Volksinitiative so kann sie beim Bundesgericht ein Gutachten einholen und dieses zur Beratung beiziehen (Idee von Eugen David, Ständerat CVP).
  • Bei entsprechenden Volksinitiativen soll der Unterschriftenbogen mit einem Warnhinweis versehen werden, im Stile «Diese Initiative könnte ihre Grundrechte gefährden».
  • Bei Ablehnung einer Volksinitiative durch Bundesrat und Bundesversammlung wegen drohender Kollision mit Grund- und Menschenrechten braucht es eine Bestätigung einer allffällig angenommenen Volksinitiative durch eine zweite Volksabstimmung innert dreier Monate oder/und allenfalls zusätzlich ein qualifiziertes Mehr, bzw. eine Mindeststimmbeteiligung (Idee von Jörg Paul Müller, em. Prof. für Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie).
  • Vor dem Start der Unterschriftensammlung soll eine richterliche Instanz (z.B. eine für Verfassungsfragen zuständige Abteilung des Bundesgerichts) regelmässig oder auf Ersuchen hin den Text einer Volksinitiative auf die geltenden Ungültigkeitsgründe hin überprüfen. Wenn die Bundeskanzlei oder ein speziell geschaffenes Expertengremium die Ungültigkeitsprüfung vornimmt, soll eine Beschwerde bis ans Bundesgericht möglich sein. (Teilweise Idee von Alain Griffel, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Zürich und parl. Initiative 09.521 von Isabelle Moret, Nationalrätin FDP).

Substanzielle Änderungen

Die weiteren Ideen setzen bei zusätzlichen Möglichkeiten an, eine Initiative für ungültig zu erklären. In diesem Zusammenhang werden verschiedene Formulierungen auf diversen Ebenen der Rechtssetzung diskutiert. Drei Vorschläge seien hervorgehoben:

  • Der Grundrechtsschutz in der Bundesverfassung soll erhöht werden, deshalb sind die wichtigsten Elemente des Grundrechtsschutzes und der Verfahrens-Grundrechte in der Bundesverfassung für unabänderlich zu erklären (Art. 139 Abs. 3 BV erweitern; Idee von Daniel Vischer, Nationalrat Grüne).
    Denkbar wäre auch die Ergänzung von Art. 36 Abs. 4 BV mit dem Zusatz: «Die Kerngehalte der Grundrechte sind auch im Verfahren der Verfassungsänderung zu beachten» (Idee von Jörg Paul Müller).
  • Das hiesige Verständnis des zwingenden Völkerrechts soll um die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) erweitert werden (nach dem Vorbild Österreichs). Möglich wäre etwa, im Bundesgesetz über die politischen Rechte den Begriff neu zu definieren. Dies im Sinne von: «Zum zwingenden Völkerrecht gehören insbesondere folgende Garantien: …», worauf ein Grundrechtskatalog in Anlehnung an möglichst alle Garantien der EMRK festgehalten wird. (Idee teilweise von Giusep Nay, Altbundesrichter; teilweise von Eugen David, Ständerat CVP)
  • Weitere Ideen für Formulierungen betreffend zusätzliche Schranken der Gültigkeit von Initiativtexten: «Grundwerte des Völkerrechts»; «Kernelemente der EMRK»; «Nicht zwingendes Völkerrecht im Bereich der Grundfreiheiten und der Menschenrechte (EMRK/UNO-Pakt 1 und 2)»; «Eine Volksinitiative, die gegen die EMRK, gegen andere Menschenrechtsgarantien oder gegen die Grundwerte dieser Verfassung verstösst, ist ungültig» (Ideen einzelner Teilnehmenden der 1. Landhausversammlung; Andi Gross, Nationalrat SP; Eugen David; Alain Griffel).

Kombinierte prozedurale und substanzielle Änderungen

Vorstellbar sind Kombinationen von Änderungen auf der prozeduralen wie auf der substanziellen Ebene. Auch dazu liegen mindestens drei konkrete Vorschläge auf dem Tisch. Viele der Experten/-innen, die sich zum Thema äusserten, vertreten wie erwähnt die Ansicht, dass auf beiden Ebenen Änderungen anzustreben sind. Mit Rücksicht auf eine möglichst rasche politische Realisierbarkeit dürfte aber eine Schritt-für-Schritt-Taktik von vielen bevorzugt werden.

  • Konkrete Erweiterung der Ungültigkeitsgründe im Sinne von: «Kerngehalte der Grundrechte, Widerspruch gegen elementare Garantien international anerkannter Menschenrechte, Missachtung der Grundlagen von Demokratie und Rechtsstaat». Eine Ungültigkeitserklärung soll durch ein speziell zusammengesetztes und fachlich qualifiziertes Gremium vorgenommen werden. (Idee von Jörg Paul Müller, Giusep Nay).
  • Die Bundesversammlung soll bei einer problematisch ausformulierten Verfassungsinitiative zur Feststellung ermächtigt werden, dass es keine Möglichkeit gibt, die Initiative «so wie sie lautet» völkerrechtskonform umzusetzen. Dieser Feststellungsbeschluss hätte zur Folge, dass bei der Annahme einer solchen Volksinitiative ein analoges Verfahren wie bei Initiativen, welche als allgemeine Anregung eingereicht werden (Art. 139 BV), zum Tragen käme. Das bedeutet, wenn das Volk dem Begehren dennoch zustimmt, muss die Bundesversammlung einen entsprechenden Verfassungstext ausarbeiten, dabei aber Völkerrecht (Art. 5 BV) beachten. (Idee von Bernhard Ehrenzeller, Prof. für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität St. Gallen).
  • Analog der Rechtssprechung des Bundesgerichts im Zusammenhang mit kantonalen Erlassen soll für Volksinitiativen in Art. 139 BV ein Ungültigkeitsgrund «faktische oder rechtliche Undurchführbarkeit» geschaffen werden. Kerngehalt der Grund- und Menschenrechte sowie die Grundprinzipien von Rechtsstaat und Demokratie müssten i.d.S. als höherrangiges Recht erklärt werden. Die Bundeskanzlei müsste dann die Volksinitiativen auf ihre Undurchführbarkeit summarisch vorprüfen und die Initianten/-innen entsprechend informieren, wenn dies der Fall ist. (Giusep Nay)

2. Landhausversammlung

Am 9. Oktober 2010 hat in Solothurn die zweite Landhausversammlung stattgefunden. Rasch war klar, dass Organisatoren und Teilnehmende mit einer Initiative zuwarten wollen. Die Gründe hierfür sind zahlreich. Unter anderem sind entsprechende parlamentarische Vorstösse im Beratungsprozess relativ fortgeschritten, während die Lancierung einer Volksinitiative noch längere Zeit beansprucht. Die Hoffnungen der Bewegung, das Initiativrecht menschenrechtskonformer auszugestalten, liegen nun also auf dem Parlament. Die Landhausbewegung behält sich allerdings vor, eine Initiative zu lancieren, sollte der parlamentarische Weg scheitern.

«Kein demokratischer Absolutismus»

Die Organisatoren schreiben im Abschlusscommuniqué zur Landhausversammlung: «Die über 100 Teilnehmerinnen und Teilnehmer der zweiten Landhausversammlung
bekräftigten ihren Willen, die Vorbereitungen einer entsprechenden Volksinitiative voranzutreiben. Dies vor allem für den Fall, dass die in der Bundesversammlung zu erkennenden Bestrebungen, die Bundesverfassung zu reformieren, nichts fruchten. Die Demokratie darf auch in der Schweiz nicht mit einem demokratischen Absolutismus verwechselt werden, der es Mehrheiten erlaubt, über die Grundrechte von Minderheiten zu befinden.»

An der Tagung ist friedlich und kreativ über mögliche Wege und aktuelle Themen, etwa über die Ausschaffungsinitiative, debattiert worden. Altbundesrichter Giusep Nay hatte sich bereits zuvor in der Debatte öffentlich exponiert. Tages-Anzeiger und Blick veröffentlichten am 9. Oktober 2010 Beiträge über Nay mit einer Skizze für einen konkreten Vorschlag, wie künftig verhindern werden kann, dass Volksinitiativen, welche Grund- und Menschenrechte verletzen, zur Volksabstimmung gelangen.

Ein mögliches Szenario

Zur Lösung des heute bestehenden Dilemmas, dass solche Initiativen nach einer Annahme durch das Volks gar nicht umgesetzt werden können, weil sie völkerrechtlichen Bestimmungen widersprechen, schlug Giusep Nay im Tages-Anzeiger ein dreistufiges Verfahren vor. Zunächst prüft die Bundeskanzlei summarisch, ob die Initiative gegen zwingendes Völkerrecht verstösst oder sonst nicht umgesetzt werden kann. Das Verdikt wird den Initianten mit auf den Weg gegeben, und es steht ihnen frei, dennoch die nötigen Unterschriften zu sammeln. Kommt die Initiative zustande, entscheidet das Parlament über die Gültigkeit, wobei es das zwingende Völkerrecht nicht zu eng auslegen soll. Hierfür sieht Nay die Möglichkeit, zusätzliche Bestimmungen zur Ungültigkeit von Initiativen festzulegen und etwa den Kern der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) dazu zu zählen. Entscheidet das Parlament nun, dass eine Initiative ungültig ist, kann jeder Bürger dagegen Beschwerde einlegen (beim Bundesgericht oder bei einem Expertengremium).

5. Landhausversammlung

Am 31. März 2012 fand in Solothurn bereits die fünfte Landhausversammlung des Forums für Menschenrechte und Demokratie FMD statt. Die Veranstaltung setzte sich zum Ziel, den kürzlich vom Parlament genehmigten Reformvorschlag des Initiativrechts anhand des Gegenvorschlags von foraus einer kritischen Prüfung zu unterziehen.

Ausgangslage

Wie humanrights.ch berichtete, hat die Reform um das Problem grundrechtswidriger Volksinitiativen Ende Februar 2012 im Ständerat eine wichtige Hürde genommen. Dabei wurde der Vorschlag favorisiert und dem Bundesrat zur Ausarbeitung überwiesen, wonach die materiellen Gründe für eine Ungültigkeitserklärung einer Volksinitiative um das Kriterium einer Verletzung des Kerngehalts der von der Bundesverfassung garantierten Grundrechte zu erweitern seien. Dieser Lösungsweg stand an der fünften Landhausversammlung auf dem Prüfstand.

  • Das Parlament will das Initiativrecht neu regeln
    humanrights.ch, 5. März 2012
  • Inforum Nr. 2, März 2012, Bulletin zur Solothurner Landhausversammlung (online nicht mehr verfügbar)
    Vierteljährliche Information des Forum für Menschenrechte und direkte Demokratie (pdf, 10 S., Programm Seite 3)

Geballte Kompetenz

Von Luzius Mader, Vizedirektor im Bundesamt für Justiz (aber anwesend in persönlicher Eigenschaft) erfuhr das Publikum an der Landhausversammlung vom 31. März 2012 aus erster Hand, was den Bundesrat zum Vorschlag des «Kerngehalts der Grundrechte» als neue Schranke des Initiativrechts bewogen hat. Gegenspieler war Stefan Schlegel von foraus, der zuerst den bundesrätlichen Vorschlag kritisierte, die «Konfliktnorm» als die bessere Lösung vorstellte und in der anschliessenden Diskussion mit Lucius Mader die rhetorischen Klingen kreuzte. Die Konfliktnorm ändert die abstrakten Ungültigkeitsgründe nicht, erlaubt aber im Einzelfall eine gerichtliche Überprüfung, dann aber nicht beschränkt auf den Kerngehalt der Grundrechte, sondern anhand der Grundrechte als solche (Art. 7–34 der Bundesverfassung, mit den Eingriffskriterien von Art. 36 Abs. 1–4).

Der Kerngehalt im Härtetest

Den von Stefan Schlegel breit dargelegte Vorwurf, das Konzept des «Kerngehalts» eines Grundrechts sei inhaltlich zu wenig bestimmt, konterte Lucius Mader mit Verweis auf das Verbot der Todesstrafe und das Recht auf Hilfe in Notlage, die beide bereits heute und unbestritten Kerngehalts-Status haben und politisch von einiger Bedeutung sein könnten. Ein weiterer Streitpunkt war, ob mit der Festschreibung des Kerngehalts als Schranke des Initiativrechts überhaupt eine Neuerung eingeführt würde. Mit Verweis auf eine Lehrmeinung vertrat Stefan Schlegel die Ansicht, dass sich die Bestimmung von Artikel 36 Absatz 4 der Bundesverfassung, wonach der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar ist, auch an das Volk als Verfassungsgeber richte. Lucius Mader wies dies als eine unzulässige Interpretation zurück. Schlegel konterte, dass es fahrlässig sei, Volk und Stände über den Kerngehalt der Grundrechte abstimmen zu lassen. Würde die Vorlage abgewiesen, hätte sich das Volk implizit dafür ausgesprochen, dass sogar die Kerngehalte der Grundrechte verletzt werden dürfen. Ohne Abstimmung hingegen wäre es dem Parlament unbenommen, in einem mutigen Entscheid die Schranke «Kerngehalt» auch ohne explizite Verfassungsgrundlage auf Volksinitiativen auszudehnen.

Differenzierte Einigkeit herrschte über die je nach Standpunkt «massvollen» oder «unzureichenden» Änderungen, die die Erweiterung der Schranken für Volksinitiativen um den «Kerngehalt» mit sich bringen würde. Lucius Mader strich denn auch heraus, dass diese Reform, zusammen mit dem vorgeschlagenen Vorprüfungsverfahren, zumindest die Beisshemmung des Parlaments mindern könnte, wenn es über die Gültigkeit einer problematischen Initiative zu befinden hat. Implizit anerkannte er damit aber, dass der Kerngehalt in den Händen des Parlaments aus seinem angestammten rechtlichen Umfeld herausgerissen würde und zum politischen Spielball verkommen könnte, ein weiterer Umstand, den Stefan Schlegel bei der Schranke «Kerngehalt» als problematisch betrachtete.

Eine ausufernde Diskussion

Soweit die Diskussion zum Kerngehalt. Schade war, dass der weitere Gastredner Giusep Nay (ehem. Präsident des Bundesgerichts) sich am Anschluss an Mader und Schlegel nicht zu den Positionen seiner Vorredner äusserte, sondern vielmehr seinen eigenen Vorschlag präsentierte, der mittlerweile in der Form der weniger weit gehenden Parlamentarischen Initiative Vischer politischen Schiffbruch erlitten hat. Damit öffneten sich die Schleusen für weitere Vorschläge vonseiten des Publikums, was in einem wenig fruchtbaren Ideen-Potpourri mündete.

Wenig Chancen hatte der Vorschlag, dass sich das FMD fortan auf die Unterstützung der Option Kerngehalt beschränken solle. Die Aufgabe des FMD sei es nicht, die politisch akzeptabelsten, sondern die sachlich richtigsten Vorschläge zu portieren, war der Tenor im Publikum.

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