14e Protocole additionnel du 13 mai 2004: enfin en vigueur

Face à l’augmentation des requêtes, la Conférence ministérielle européenne sur les droits de l’Homme constatait en 2000 que «l’efficience du mécanisme de la Convention se trouve désormais en jeu». Elle a alors demandé au Comité des Ministres de faire une étude sur les possibilités et les moyens de garantir l’efficacité du système de contrôle établi par la Convention. Le Protocole n°14 a été ainsi adopté le 13 mai 2004. Il n'a cependant pas pu entrer en vigueur avant le 1er juin 2010 à cause d'une longue résistance de la Douma russe. 

Mesures pour renforcer l’efficacité

L’étude a été effectuée par le Comité directeur pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe (CDDH) et a identifié trois domaines pour lesquels une réforme sera nécessaire :

• L’amélioration de la lutte contre les violations des droits de l’homme au niveau étatique, ainsi que l’amélioration des possibilités de porter plainte au niveau national;
• L’amélioration et l’accélération de la mise en oeuvre des jugements rendus par la Cour;
• Une optimisation du mécanisme de filtrage de la Cour.

Contenu du PA 14

Par la suite, le CDDH a été chargé d’élaborer le projet de protocole. Celui-ci a été adopté le 13 mai 2004 par le Comité des Ministres et soumis à signature et ratification. Le 14ème Protocole additionnel à la CEDH (PA 14) contient désormais d’importantes disposition concernant l’optimisation du mécanisme de filtrage. Contrairement au 11ème Protocole, qui réforme profondément le mécanisme de mise en oeuvre, le PA 14 ne prévoit pas de restructuration radicale. Il cherche à donner à la CrEDH des instruments ciblés pour qu’elle puisse écarter les recours irrecevables de façon efficace et rapide. L’objectif étant de laisser à la Cour le temps dont elle a besoin pour traiter les cas qui demandent d’être examinés sur le fond.

Les trois changements de procédure majeurs sont les suivants: 

• Juge unique: D’après le nouvel article 26 al. 1 CEDH, la Cour a désormais la possibilité de siéger en formation de juge unique et non plus seulement sous forme de Comité, de Chambre et de Grande chambre. Le juge unique détient la compétence de déclarer une requête individuelle  manifestement irrecevable ou de la rayer du rôle. Il est assisté en ceci par des rapporteurs non judiciaires faisant partie du greffe de la Cour (nouvel art. 24 § 2 CEDH). Une requête est dite manifestement irrecevable lorsqu’elle peut être jugée comme telle sans examen complémentaire (nouvel art. 27 § 1 CEDH). Si le juge unique ne déclare pas une requête irrecevable ou ne la raye pas du rôle, il la transmet à un Comité ou à une Chambre pour examen complémentaire (nouvel art. 27 § 3 CEDH). Le Protocol additionnel n°14 (PA 14) donne donc une fonction de triage au juge unique, afin d’assurer un filtrage plus efficace des nombreuses demandes qui parviennent à la Cour. 
• Nouveau critère d’irrecevabilité: Le nouvel article 35 § 3 let. b CEDH prévoit qu’un recours est déclaré irrecevable si le requérant n’a subi aucun «préjudice important». L’introduction de ce critère plutôt problèmatique a donné lieu à de nombreux désaccords. Plusieurs ONG et Etats parties luttent contre ce critère, dont ils jugent qu’il sape la procédure de recours individuel. Deux clauses de sauvegarde ont cependant été mises en place. Elles doivent permettre qu’il n’y ait pas de rejet automatique des recours sans «préjudice important». Elles garantissent la recevabilité du recours si le respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses Protocoles exige un examen de la requête au fond. Aucune affaire ne peut par ailleurs être rejetée sur le motif de l’absence de «préjudice important» si elle n’a pas été dûment examinée par un tribunal interne.
• Plus de compétences pour le Comité: Par avant, les Comité de trois juges avaient la compétence de déclarer à l’unanimité une requête irrecevable ou de la rayer du rôle lorsqu’une telle décision pouvait être prise sans examen complémentaire. Cette compétence reste, mais le nouvel article 28 al. 1 let. a CEDH donne aux Comités une compétence supplémentaire. Celle de déclarer une requête recevable à l’unanimité et de rendre conjointement un arrêt sur le fond lorsque la question qui est à l’origine de l’affaire fait l’objet d’une jurisprudence bien établie de la Cour. Si l’unanimité ne peut pas être atteinte, la requête est transférée auprès d’une des Chambres. 

Plus de compétences pour le Comité des Ministres

Le PA 14 ne se limite pas à ces trois changements. Il renforce aussi le rôle du Comité des Ministres en lui donnant la compétence de veiller à l’exécution des arrêts de la Cour. Ainsi, le Comité des ministres peut demander à la Cour de se prononcer sur l’interprétation d’un arrrêt lorsque l’exécution de celui-ci est entravée par une difficulté d’interprétation (nouvel art. 46 al. 3 CEDH). Il peut aussi entamer une procédure par défaut si l’un des Etats parties n’applique pas la décision de la CrEDH qui le concerne. Il demande par avant l’avis de la Grande Chambre. Si celle-ci arrive à la conclusion que l’Etat a effectivement manqué à ses obligations, il revient alors au Comité des Ministres de décider des mesures à prendre à son encontre (nouvel art. 46 al. 4 et 5 CEDH). 

D’autres changements

Le PA 14 renforce l’indépendance et l’impartialité de la Cour en étendant la durée du mandat des juges à neuf ans, mais ils ne sont pas rééligibles (nouvel art. 23 al 1). En outre, le paragraphe 1 de l’article 29 amendé favorise et érige en principe la prise de décision conjointe par les Chambres sur la recevabilité et le fond des requêtes individuelles. De plus, le troisième paragraphe ajouté à l’article 36 reconnaît au Commissaire aux droits de l’homme un droit de tierce intervention dans les affaires pendantes de la Cour. Enfin, le Protocole additionnel introduit un passage dans la Convention, d’après lequel l’Union Européenne (UE) pourrait adhérer à la Convention (nouvel art. 59 al. 2). Il est vrai qu’une telle adhésion supposerait cependant d’autres changements dans le texte de la Convention.

Ratification retardée par la Russie

Le PA 14 ne pouvait entrer en vigueur qu’une fois que tous les Etats parties à la CEDH l'avaient ratifié. Longtemps, la Russie a bloqué la réforme de la CrEDH, contraignant à l’attente les autres 46 Etats. La Douma russe a finalement voté en faveur de la ratification du Protocole le 15 janvier 2010.

Protocole 14bis et déclaration de Madrid

Afin de contourner le blocage imposé par la Russie, les autres Etats trouvèrent une solution nouvelle et ingénieuse. Une partie de la réforme fut reprise dans le Protocole additionel 14bis (PA 14bis), notamment les points concernant le juge unique et les compétences des Comités. Le PA 14bis a été adopté le 27 mai 2009 et est entré en vigueur après la ratification de sept Etats en octobre 2009. Les Etats qui avaient déjà ratifié le Protocole 14 ont par ailleurs eu la possibilité de faire une simple déclaration stipulant que la nouvelle procédure était déjà valable vis-à-vis d’eux (Déclaration de Madrid).

Cette solution intermédiaire eut toutefois un prix. Jusqu’à ce que le PA 14 entre en vigueur, la Cour traita de façon différenciée les requêtes émanant de résidents d’Etats qui avaient ratifié le PA 14bis ou fait une déclaration équivalente, de celles émanant des autres Etats. C’est pour éviter cela justement que les changements de procédure sont normalement soumis à l’acceptation de tous les Etats parties. Heureusement, la pression politique a finalement porter ses fruits. Alors que le PA 14bis était en vigeur depuis 140 jours, la Douma russe a finalement accepté la ratification du Protocole 14. Celui-ci put entrer en vigueur le 1er juin 2010, date à partir de laquelle le PA 14bis et la Déclaration de Madrid sont devenus caducs.

• Accord sur l’application provisoire de certaines dispositions du Protocole n° 14 dans l'attente de son entrée en vigueur
  Conférence des Etats parties au PA 14, Madrid, 12 mai 2009
• Convention européenne des droits de l’homme telle qu’amendée par les Protocoles nos 11 et 14 (pdf, 31 p.)
  Série des traités du Conseil de l'Europe, n°5