27.02.2023
La pauvreté est une réalité en Suisse qui entrave la jouissance des droits humains des personnes concernées. L'aide sociale joue un grand rôle dans la lutte contre ce phénomène; toutefois de grandes disparités existent entre les lois cantonales. Si des différences sont permises par la Constitution et le principe de l'autonomie cantonale, les conventions internationales en matière de droits humains exigent une certaine harmonisation. La possibilité d'obtenir des prestations sociales conformes aux exigences minimales des droits humains ne doit pas dépendre du lieu de domicile.
Commentaire invité de Raphaël Marlétaz, docteur en droit public (UNIL)
Depuis 2014, la pauvreté n'a cessé d’augmenter, son taux s'élevant à 8,5% des personnes résidant en Suisse en 2020, selon un rapport du Conseil fédéral publié en 2022. Ainsi, 722'000 personnes ne disposent pas de revenus leur garantissant le minimum vital social. Or, en ratifiant plusieurs traités des droits humains comme le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), la Convention des droits de l'enfant (CDE) ou la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (CEDEF), la Suisse s'est engagée à lutter contre la pauvreté et à la réduire. En effet, ces traités prévoient des concepts clefs dans la lutte contre la pauvreté, tels que le droit à la nourriture, à la santé, à l'éducation ou encore à la sécurité sociale. D'autres traités en matière de droits civils et politiques comme la CEDH contiennent aussi des notions importantes, comme l'interdiction de la discrimination, le domicile, la vie privée ou encore l'interdiction de traitements dégradants (Schmid, Poverty, p. 997).
Disparités cantonales et aide sociale: une harmonisation nécessaire
La compétence en matière d'aide sociale d'un point de vue législatif et exécutif est en grande partie cantonale. Ainsi, une grande disparité régionale existe en matière de couverture du minimum vital en Suisse, et les habitant·e·x·s de différents cantons n'ont pas tous accès aux mêmes prestations, selon une étude de l'OFS (p. 5). Le canton de Bâle-Ville versait en 2014 les montants moyens d'aide sociale les plus élevés, correspondant à près du double de ceux octroyés par le canton de Fribourg, selon la même étude (p. 13).
Les droits humains doivent être mis en œuvre sur l'ensemble du territoire d'un État partie à un traité. Comme il existe des différences cantonales majeures en matière de lutte contre la pauvreté, le gouvernement suisse est donc face à un dilemme de taille: satisfaire simultanément ses obligations de mise en œuvre des traités internationaux en matière de droits humains et celles en rapport avec l'autonomie cantonale, notion centrale du système fédéral suisse (art. 3 et art. 43 Cst.). En effet, les lois cantonales ne sont pas forcément conformes aux standards internationaux auxquels la Suisse a accepté d'être liée. La pandémie de COVID-19, qui ne s'est pas arrêtée aux frontières cantonales et qui a durement touché les populations précaires de Suisse, a également montré qu'une harmonisation du minimum des droits humains était indispensable.
L'harmonisation de l’aide sociale est une revendication de longue date. Dès les années 1990, plusieurs interventions parlementaires ont évoqué la question d'un droit constitutionnel au minimum vital et d'une compétence fédérale législative. Dès les années 2010, cette question revient à l'agenda politique avec plusieurs interventions parlementaires relatives à une réglementation uniforme de l’aide sociale (motions Humbel et Weibel) proposant l'adoption d’une loi similaire à la Loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), ce à quoi le Conseil fédéral s'est opposé. Toutefois, dans sa réponse à un postulat de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national déposé en 2013, le Conseil fédéral estimait qu'il était important de «réduire les disparités cantonales et assurer une égalité de traitement entre des ménages vivant des situations analogues, mais domiciliés dans des cantons différents» (p. 46) et «que la situation actuelle impliquant des normes non contraignantes [n’était] plus pertinente» (p. 59).
Des acteur·trice·x·s de la société civile et des cantons se sont également penché·e·x·s sur cette question. Caritas recommandait en 2014 déjà dans un manuel (p. 61) l'adoption d'une loi-cadre sur le minimum vital pour éviter que la pauvreté ne dépende du lieu de domicile du fait des importantes différences entre les cantons. Dans le cadre du 4ème rapport de la Suisse au CESCR en 2019, la Plateforme suisse des ONG pour les droits humains a également relevé dans son rapport alternatif (p. 19) l'importance d'une harmonisation dans le domaine des prestations sociales. Selon la CSIAS, une loi-cadre permettrait d'améliorer la coordination entre les différents systèmes de sécurité sociale (p. 2).
Une harmonisation de l'aide sociale: une obligation internationale
Ces préoccupations au sujet de l'harmonisation de l'aide sociale se font également entendre au niveau international, notamment par différents organes de traités des Nations Unies. Le CESCR (par. 39), le CEDEF (par. 16) ou le CDE (par. 11ss) se sont attardés sur des questions relatives à la problématique d'uniformisation ou d'harmonisation dans l'application des droits humains au sein d'États décentralisés ou fédéraux. En 2019, dans le cadre des observations finales rendues à l'occasion du 4ème rapport périodique de la Suisse, le CESCR a recommandé à la Suisse «de prendre les mesures nécessaires pour harmoniser les systèmes [cantonaux] pour fixer des critères minimaux et communs concernant les niveaux de prestations sociales» (par. 39).
Les traités internationaux en matière de droits humains exigent bel et bien de la Confédération des actions concrètes pour harmoniser certains aspects des lois cantonales d'aide sociale. Pour l'aide sociale au sens strict (subsidiaire à d'autres prestations sous condition de ressources cantonales qui constituent l’aide sociale au sens large), la principale obligation concerne la garantie d'un minimum d’accessibilité financière. Celle-ci permet la mise en œuvre de plusieurs droits humains: le droit à l'alimentation, à l'eau, au logement et à la santé. Cette accessibilité financière implique que certains éléments essentiels figurent dans l'intégralité des lois cantonales. Dans le cas contraire, des mesures de contrôle par la Confédération en vue d'une harmonisation seraient exigées et justifiées, d'autant plus lorsqu'une personne n'a pas le choix de son domicile en raison de son âge ou de sa capacité économique. Les standards minimaux des droits humains doivent en effet être d'autant plus respectés dans ces cas, au risque de violer également l'interdiction de la discrimination (Wyttenbach, Systemic, p. 81).
Le calcul du forfait pour l'entretien en dessous du minimum vital
Calculé à partir des données de l’Enquête sur le budget des ménages (EBM), le forfait pour l'entretien s'oriente sur les 10% des ménages aux revenus les plus faibles. Seules les dépenses pour des biens et services de première nécessité sont prises en compte. Statistiquement, la couverture des besoins vitaux des ménages suisses nécessite pourtant 1'082 francs, soit près de 100 francs de plus que le forfait recommandé. Le forfait pour l'entretien est donc insuffisant, la CSIAS admettant par ailleurs que même si le forfait suffisait à assurer une existence dans la dignité humaine, il «ne suffit que de justesse».
Au vu de ce niveau déjà très bas, il est nécessaire de prévoir premièrement des prestations indexées au coût de la vie pour garantir l'accessibilité financière des droits humains. Or, les cantons de Berne, Genève et Saint-Gall ne le faisaient pas selon le monitoring 2018 de l'aide sociale de la CSIAS (p. 6). Le noyau dur des droits humains et l'obligation d'accessibilité financière qui en découle exigent raisonnablement une augmentation de 100 francs du forfait pour l'entretien pour atteindre le niveau des coûts statistiques des besoins vitaux. Toutefois, la quasi-totalité des cantons se contente du montant recommandé par la CSIAS, voire d’un montant inférieur, comme le montre le monitoring 2021.
Les sanctions: des conséquences particulièrement graves
Des sanctions visant à réduire le montant du forfait pour l'entretien, déjà très faible, sont prévues dans les lois d'aide sociale. Ces sanctions ont donc une incidence considérable sur la couverture des besoins vitaux, et menacent les droits humains des bénéficiaires. Comme le rappelle la CSIAS, ces réductions se répercutent sur les montants disponibles pour la nourriture et les vêtements. Une réduction du forfait de 8% par exemple obligerait une famille avec deux enfants d'économiser sur la nourriture, les vêtements et les produits d'hygiène, en ne laissant que sept francs par personne et par jour pour la nourriture. Selon la CSIAS, ces montants sont clairement insuffisants pour garantir une alimentation équilibrée. Ainsi, les conséquences de la réduction du forfait pour l'entretien sur l’alimentation sont particulièrement néfastes pour les enfants, une alimentation malsaine provoquant des problèmes de santé et menaçant leur droit à la santé.
Les sanctions de l'ordre de 30%, pratiquées dans la plupart des cantons, ne sont donc pas raisonnables du point de vue des droits humains. Certains cantons prévoient même une réduction de l'aide sociale allant jusqu'au seuil de l'aide d’urgence, qui est par ailleurs fixée à des montants différents. Le CESCR considère que l'aide d'urgence ne permet pas aux personnes demandeuses d'asile d’«avoir accès à un niveau de vie suffisant», et recommande à la Suisse de fournir une aide sociale en lieu et place de cette aide.
Certains cantons prévoient même la suppression totale des prestations. Le Tribunal fédéral admet cette possibilité lorsqu'il estime qu'il y a eu violation du principe de subsidiarité en cas de refus d'un travail convenable (ATF 139 I 218, consid. 3.3) ou d’un abus de droit manifeste (ATF 134 I 65 14, consid. 5.1). Selon la Haute Cour, de simples sanctions ne tiendraient pas suffisamment compte du principe de subsidiarité (ATF 130 I 71, consid. 4.3). Cette pratique, contraire aux exigences minimales des droits humains, met encore davantage en danger la jouissance des droits humains des bénéficiaires.
Les frais médicaux: un obstacle au droit à la santé pour les personnes précaires
La prise en compte des frais médicaux par l'aide sociale est un enjeu extrêmement important pour les personnes en situation de pauvreté, notamment pour éviter la suspension des prestations de l'assurance maladie. En 2017, une personne malade du sida était décédée après s'être vue refuser le remboursement de son traitement au motif que celui-ci n’était pas considéré comme des soins urgents et que le patient en question était inscrit sur une liste noire de mauvais payeurs au sens de la Loi fédérale sur l'assurance maladie (art. 64a al. 7 LAMal). En 2016, dans le canton de Saint-Gall, une femme enceinte s'était vue refuser le remboursement de son accouchement par la caisse maladie Assura au motif de son inscription sur une liste noire et de l'«absence d'urgence» constatée. Le Tribunal des assurances du canton a d'ailleurs considéré, contrairement à l'assurance, qu'un accouchement devait être remboursé même en présence d'une mère inscrite sur liste noire. En 2018, ces listes sont encore présentes dans sept cantons (Lucerne, Zug, Argovie, Schaffouse, Thurgovie, Saint Gall et Tessin). En 2021, ce nombre est passé à cinq. Comme le Conseil fédéral estime que l'abolition par la Confédération de ces listes constitue une ingérence trop forte dans l'autonomie cantonale, il est indispensable que les cantons prévoient la prise en charge des primes LAMal dans le régime de l'aide sociale pour éviter ces suspensions.
Le contrôle judiciaire: un moyen de sortir de l'impasse?
Une motion demandant une loi-cadre relative à la garantie du minimum vital déposée en 2022 a été rejetée tant par le Parlement que le Conseil fédéral. Ce dernier estime que la Confédération ne dispose pas de la compétence constitutionnelle pour harmoniser l'aide sociale, celle-ci restant cantonale. Malheureusement, la volonté politique au sein des cantons reste peu favorable à une augmentation ou à un renforcement des prestations sociales.
Le contrôle judiciaire permet de mettre en œuvre l'exigence d'harmonisation des lois cantonales de l'aide sociale découlant des traités internationaux. Le Conseil fédéral a d'ailleurs proposé cette solution dans le cas précité des listes noires. Il estime que la pratique d'inclure les enfants des mauvais payeurs des primes d'assurance maladie dans ces listes contrevenait à la Convention des droits de l'enfant, tout en reconnaissant que l'art. 3, qui garantit l’intérêt supérieur de l’enfant, est directement applicable. Il n'a toutefois pas exprimé la volonté de prendre des mesures de surveillance fédérale, et s'est contenté de conseiller aux personnes concernées d'invoquer leurs droits devant les tribunaux.
De nombreuses obligations internationales relatives à l'aide sociale ne sont cependant pas considérées comme directement applicables en Suisse, mais plutôt comme s’adressant au législateur (ATF 136 I 290, consid. 2.3.1). Les particuliers devraient néanmoins avoir la possibilité d'invoquer les obligations minimales en la matière, en vertu de la justiciabilité des mandats législatifs et de l'interprétation intégrative des droits de la CEDH. Cette dernière méthode a pour but d'interpréter des dispositions de la CEDH pour soutenir une justiciabilité des droits économiques, sociaux et culturels (DESC). En effet, les droits civils et politiques, en général considérés comme justiciables en Suisse par le Tribunal fédéral (ATF 121 V 246, consid. 2). Le contrôle judiciaire est donc un moyen prometteur de permettre au droit international de déployer ses effets dans l’ensemble des cantons en vue d’une harmonisation de l'aide sociale. Cette harmonisation pourrait constituer une réponse globale à l'augmentation de la pauvreté, qui touche aujourd'hui et touchera à l'avenir la population suisse dans l'ensemble des cantons.
Raphaël Marlétaz a publié sa thèse sur le sujet «L'harmonisation des lois cantonales d'aide sociale. Une analyse des obligations internationales des droits humains» en 2021.
