De nouvelles restrictions prévues pour les personnes admises provisoirement

En 2020, plus d’un tiers des personnes relevant de l’asile en Suisse détiennent le permis F, correspondant à une admission provisoire. Ce permis, qui relève pour la majorité des cas (77%) du droit des étrangers, est octroyé entre autres aux personnes qui ne peuvent pas recevoir le statut de réfugié·e, mais dont la Suisse ne peut procéder au renvoi pour cause d’inexigibilité (guerre, violence généralisée dans leurs pays d’origine ou de provenance ou soins vitaux inexistants), d’impossibilité (techniquement parlant), ou d’illicéité (violation des engagements internationaux de la Confédération). Ces personnes subissent bon nombre de restrictions de leurs droits, notamment en matière de mobilité internationale et de liberté d’établissement, droits que la Confédération veut encore limiter davantage: les 49'000 personnes vivant en Suisse avec un permis F ne devraient plus pouvoir se rendre dans leur pays d’origine ni dans des pays tiers si les modifications de la loi devaient être acceptées.

Une loi toujours plus sévère et toujours plus critiquée

Bien que les modifications de la loi sur les étrangers et l’intégration (LEI), adoptées par le Conseil fédéral le 26 août 2020, assouplissent la loi en ce qui concerne les déplacements en Suisse pour raison professionnelle, une personne admise provisoirement ne pouvait jusque-là choisir son domicile qu’à l’intérieur du canton qui lui avait été attribué par le SEM (art. 85 LEI), elles restreignent encore plus largement les libertés personnelles. A l’avenir, cette population dont les droits sont déjà très limités ne sera plus autorisée à voyager hors du pays. Il ne sera plus possible pour les détenteur·trice·s du permis F de retourner dans leur pays d’origine à moins que ce voyage ne leur permette d’organiser leur départ autonome et définitif du territoire helvétique (art. 59d P-LEI). Les voyages dans les Etats tiers seront quant à eux totalement interdits (art. 59e P-LEI).

L’ancienne législation était déjà très restrictive comme l’ont mis en avant les nombreuses organisations de la société civile en défaveur de ces modifications, notamment l’OSAR dans sa réponse dans le cadre de la procédure de consultation. Les voyages à l’étranger étaient de manière générale pratiquement interdits, seuls quelques cas exceptionnels comme la maladie ou le décès d’un membre de sa famille ou encore le règlement urgent d’une affaire strictement personnelle donnant lieu à une autorisation de voyage dans le pays d’origine de la personne admise provisoirement de la part du SEM (art. 9, al. 1, let. a et b, ODV). Les voyages dans un pays tiers étaient eux aussi exceptionnels et soumis à autorisation (art. 59 LEI). Si une personne admise provisoirement venait à ne pas respecter cette interdiction ou à séjourner plus de deux mois à l’étranger, son permis F lui était retiré (art. 84 LEI). Le nombre de cas effectifs est toutefois toujours resté très faible (184 sur 43 000 en 2017 comme le relève une intervention parlementaire). La décision d’interdiction générale de voyage dans les pays tiers constitue pour les différentes organisations de défense des droits des personnes migrantes un autre point incompréhensible. Le Conseil fédéral est allé beaucoup plus loin que ce que le Parlement lui demandait alors qu’il n’existe aucun intérêt public à de telles mesures. Cette décision est d’autant plus incompréhensible que la motion de la Commission des institutions politique du Conseil des Etats demandait uniquement de modifier le statut d’admission provisoire, justement pour alléger les conditions de changement de canton et faciliter ainsi l’intégration sur le marché du travail. Il n’est dès lors pas étonnant que la Commission des institutions politiques du Conseil national ait rejeté ce projet de modification de la LEI et s’oppose à une interdiction totale de voyage. Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés Suisse critique également ces restrictions qui constituent une «restriction subtantielle du droit à la liberté de circulation» et plaide pour une réglementation proportionnée.

Le Département fédéral de justice et police a par ailleurs décidé de garder le nom d’«admission provisoire», et ce malgré plusieurs rapports et études démontrant que cette dénomination constitue un frein à l’intégration professionnelle, d’autant plus que ce permis n’a de provisoire que le nom. Ce n’est pourtant pas la première fois qu’une modification du terme «admission provisoire», plus du tout en adéquation avec la réalité, était demandée. Une autre motion avait même proposé d’élaborer un nouveau statut plus conforme à la réalité et la permanence du séjour des titulaires de permis F.

Liberté de mouvement et d’établissement mises à mal

La Constitution protège explicitement la liberté de mouvement en tant qu’élément du droit à la liberté personnelle, par l’art. 10 al. 2 Cst. Cette liberté est définie comme un droit fondamental, un droit humain garantissant à tout individu la possibilité de se déplacer librement. La question est alors de savoir si les interdictions de voyage dans le cadre de l’admission provisoire sont compatibles avec les droits humains. Plusieurs études et rapports abordent cette question. La liberté de mouvement n’est pas un droit fondamental absolu, ce qui veut dire qu’elle peut être restreinte sous certaines conditions (art. 36 Cst.).

L’admission provisoire a ceci de problématique que ses détenteur·trice·s ne reçoivent aucune autorisation de séjour et restent juridiquement des personnes renvoyées. Dans la pratique, l'Etat est alors moins exigent sur les conditions nécessaires pour pouvoir restreindre leurs droits. Si une étude mandatée par la Confédération montre que l’admission provisoire est conforme avec les droits fondamentaux ou du moins que ces droits sont restreints de manière légale, la validité de ces restrictions dépend du statut provisoire du permis F. Or, comme nombre de rapports l’indiquent, l’admission provisoire n’est pas un séjour temporaire, mais peut durer des années voire des décennies. Sachant cela, la modification de la LEI interdisant tout simplement les voyages à l’étranger, en mentionnant leur caractère «abusif», ne peut être considéré comme un intérêt public prépondérant et est dès lors disproportionné.

Le fait qu’elles soient «enfermées» en Suisse pose des problèmes majeurs en termes de droits humains pour les personnes admises provisoirement. Voyager à l’étranger est souvent la seule possibilité de garder un lien avec une partie de sa communauté ou des ami·e·s vivant dans un Etat tiers, de rendre visite à un membre de sa famille perdu durant l’exil, établi dans un pays voisin. Si le projet est accepté, les enfants ne pourront plus participer aux courses d’école ou autres manifestations si celles-ci traversent la frontière, risquant de créer chez eux un sentiment de discrimination face à leurs camarades. Le CSP met en avant dans sa prise de position l’importance du maintien de ce lien social à l’intégration de cette population en Suisse. Cette interdiction de voyager dans un pays tiers (art. 59e P-LEI) est d’autant plus surprenante que la Confédération s’est fixé comme objectif «d’encourager l'intégration des personnes qui seront selon toute vraisemblance appelées à rester en Suisse durablement ou à long terme». 

Violation du droit à la famille

Interdire aux personnes admises provisoirement de voyager constitue également une violation au droit à la famille. La Constitution protège la famille et la vie de famille (art. 13 et 14 Cst.) et enjoint la Confédération et les cantons à l’encourager (art. 41, let. c, Cst), tenant compte de l’importance capitale des relations familiales. En interdisant les voyages à l’étranger, la Suisse leur interdit pourtant d’aller voir leurs proches à l’étranger. L’exode de personnes fuyant une situation précaire engendre un éclatement des familles et nombreux·ses· sont celles et ceux qui se retrouve séparé·e·s dans différents pays: un fils pourrait par exemple recevoir un permis F en Suisse et se voir refuser la possibilité de rendre visite à sa mère en Italie.

Le règlement Dublin et la rigidité du droit suisse en matière de regroupement familial dans l’admission provisoire contribuent à cette dispersion de membres de la même famille et à la nécessité de maintenir les voyages vers un pays tiers possible. En effet, les titulaires d’un permis F ne peuvent obtenir de regroupement familial que sous des conditions très strictes auxquelles seule la famille nucléaire peut prétendre. Une fois l’admission provisoire prononcée, il faut attendre un délai de trois ans minimum avant de pouvoir en faire la demande. Pour que la famille puisse se regrouper, elle devra également satisfaire les conditions suivantes: la famille devra pouvoir vivre sous le même toit, dans un logement considéré comme approprié et le·la demandeur·euse ne doit pas dépendre de l’aide sociale (art. 85 al. 7 LEI, art. 88a LEI et art. 74 OASA). Or cette dernière condition ne tient absolument pas compte des difficultés rencontrées par cette population pour trouver un emploi en Suisse. Caritas dénonce les restrictions actuellement en vigueur, les considérant comme un obstacle énorme rendant le regroupement familial dans l’admission provisoire quasiment impossible.

Ces prescriptions ne tiennent nullement compte de l’intérêt personnel des personnes admises à titre provisoire et violent le droit au respect de la vie familial tel qu’il est garanti par la Convention européenne des droits de l’homme (art. 8 CEDH). Toutefois, selon le Tribunal fédéral, cette garantie ne s’appliquerait qu’aux personnes au profit d’un droit de séjour durable et, par conséquent, ne peut être invoquée, d’après cette même instance, dans le cas des titulaires d’un permis F. La Suisse a été vivement critiquée pour cette position. Le Comité de l’ONU pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD) et le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe ont émis plusieurs recommandations (CERD Observations finales concernant la Suisse §16; 36 recommandations du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe à l’attention des Etats membres) afin de faciliter le regroupement familial dans le cadre de l’admission provisoire, et la Cour européenne des droits de l’homme a également condamné la Suisse pour violation du droit au respect de la vie familiale. La Confédération ne semble cependant pas disposée à se conformer au droit international, ayant par ailleurs cherché à supprimer totalement le droit au regroupement familial pour ces personnes en 2016.