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Nationale Menschenrechtsinstitution

Nationale Menschenrechtsinstitution: ein erster Überblick zu den Vernehmlassungsantworten

20.11.2017

#NMRI
 

Am 31. Okt. 2017 ist die Vernehmlassungsfrist zum Gesetzesvorentwurf zur Unterstützung einer nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI) abgelaufen. Am 15. Nov. 2017 hat das Bundesamt für Justiz die eingegangenen Vernehmlassungsantworten veröffentlicht. Ohne dem Bericht des Bundesamts für Justiz vorgreifen zu wollen, bieten wir in der Folge einen ersten Überblick.

Rege Beteiligung

Viele schweizerische Akteure haben sich an der Vernehmlassung beteiligt: 7 Parteien, 22 Kantone, 5 ausserparlamentarische Kommissionen, 7 Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften, sowie etwas mehr als 70 weitere Körperschaften, Verbände und Organisationen, wovon etwa 65 NGOs.

Auch von internationalen Menschenrechts-Akteuren liegen Empfehlungen und Analysen zum Gesetzesentwurf vor. Diese werden vor den Schlussfolgerungen gesondert vorgestellt.

Das Lager der Gegner: klein, aber gewichtig

Von den etwa 110 Vernehmlassungsantworten gibt es nur wenige, die sich grundsätzlich gegen das Projekt einer NMRI stellen, weil sie es überflüssig finden, namentlich die SVP, die FDP, das Centre patronal und der Gewerbeverband.

Die SVP würzt ihre Zurückweisung mit gedanklichen Fragmenten im Stil der Weltwoche. So suggeriert sie, die «Menschenrechtsindustrie» würde sich mit der NMRI selbst bedienen.

Unerwarteter ist die kompromisslose Ablehnung der NMRI seitens der FDP. Die freisinnige Partei hat sich offensichtlich nicht die Mühe gemacht, Gründe für eine NMRI zu prüfen. Sie vermisst «den Mehrwert», den diese Institution bringen soll.

Ähnlich wie die beiden rechtsbürgerlichen Parteien lassen sich das Centre patronal aus der Romandie und der Schweizerische Gewerbeverband vernehmen, dies im Gegensatz zu economiesuisse und zum Schweizerischen Arbeitgeberverband, der die Gesetzesvorlage kurz und bündig befürwortet.

Unterstützung von economiesuisse und den Kantonen

Economiesuisse unterstützt den Gesetzesentwurf nicht nur, sondern möchte gewisse Garantien noch besser verankern. Der Wirtschaftsdachverband betont, es sei unerlässlich, dass die schweizerische Institution auf internationaler Ebene als NMRI gemäss der Pariser Prinzipien anerkannt wird. Deshalb müsse die gesetzlich verankerte Unabhängigkeit gestärkt werden, indem den Trägerorganisationen (also den Hochschulen) die Verpflichtung auferlegt wird, für die NMRI eine Rechtsform zu wählen, welche die Unabhängigkeit sicherstellt. Auch eine effektive Mitwirkung «der Zivilgesellschaft einschliesslich der Wirtschaft» liegt economiesuisse am Herzen.

Mit der Unterstützung von 22 Kantonen begrüsst die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) die Gesetzesvorlage ebenso wie der Schweizerische Städteverband SSV. Einige Kantone wünschen sich zusätzlich eine unterstützende und beratende Tätigkeit der NMRI im Bereich der Kinderrechte; gleichzeitig lehnen sie wie die KdK und economiesuisse eine Delegation staatlicher Aufgaben an die NMRI etwa in Form einer Kinderombudsstelle dezidiert ab.

Ähnlich wie die Kantone positioniert sich die CVP, mit dem Zusatz, dass sie es geprüft haben möchte, ob eine Anlauf- und Beratungsstelle für den Schutz der Rechte des Kindes bei der NMRI anzusiedeln sei.

Zweifel an der universitären Anbindung

Bemerkenswerterweise äussert der Dachverband swissuniversities – im Gegensatz zu den Kantonen – starke Zweifel, ob die im Gesetzesentwurf vorgesehene universitäre Verankerung geeignet sei zur Erfüllung aller Aufgaben der NMRI sowie zur pluralistischen Repräsentation der gesellschaftlichen Kräfte. Zudem baue die Menschenrechtsarbeit auf bestimmten Überzeugungen auf, was sich mit der wissenschaftlichen Methodik nicht in Einklang bringen lasse. Auch gehöre der Auftritt als öffentlicher Akteur, der schnell reagieren muss, nicht zu den Kompetenzen der Hochschulen.

Der Dachverband der Universitäten hält darüber hinaus die vorgesehene Finanzhilfe für ungenügend. Beim Mandat möchte er die Förderung durch den „Schutz der Menschenrechte“ ergänzen sowie Beratung und Monitoring zusätzlich aufführen.

All diese kritischen Punkte – die klaren Vorbehalte gegen eine universitäre Anbindung, die ungenügende Finanzierung, das zu erweiternde Mandat – werden von sehr vielen weiteren Vernehmlassungsteilnehmenden geteilt (vgl. unten).

Eigenständige Rechtsform – innerhalb oder ausserhalb des universitären Rahmens

Unter der Voraussetzung, dass trotz der triftigen Einwände eine universitäre Anbindung der NMRI beschlossen werden sollte, hält es die Mehrzahl der Vernehmlassungsteilnehmenden für unerlässlich, die daraus entstehenden Risiken für die Unabhängigkeit der NMRI zu minimieren. Sie fordern deshalb unisono eine eigenständige Rechtsform im Rahmen der universitären Anbindung. In diesem Punkt sind sich alle einig: NGO’s wie Amnesty, Alliance Sud, humanrights.ch, Inclusion Handicap, Public Eye, Terre des Femmes und viele mehr, aber auch economiesuisse, die ausserparlamentarischen Kommissionen, die Parteien SP, Grüne, BDP, EVP sowie der pluralistisch zusammengesetzte Beirat des SKMR und das SKMR selber.

Einige Organisationen wie economiesuisse, Unser Recht, die SP und die BDP schlagen Ergänzungen für den Gesetzestext vor, welche den Zweck haben, die künftige Trägerschaft zur Gründung einer juristischen Rechtsperson zu verpflichten. So z.B. der Vorschlag des SKMR-Beirats: «Die Trägerschaft wählt eine geeignete, selbständige Rechtsform und eine zweckmässige Organisation für die NMRI, welche Unabhängigkeit, Handlungsfähigkeit, Effektivität sowie den Einbezug der Zivilgesellschaft gewährleisten.»

Andere Teilnehmende wie die Vereinigung der Parlamentarischen Ombudspersonen Schweiz, die Eidg. Kommission für Frauenfragen EKF, die Evangelischen Frauen Schweiz, grundrechte.ch, Travail Suisse wie auch mehrere Mitglieder des SKMR-Beirats wollen auf eine universitäre Anbindung ganz verzichten und fordern ein unabhängiges Institut. Sehr viele NGOs bedauern es, dass der Gesetzesentwurf stattdessen auf dem Modell SKMR+ aufbaut.

Die NGO-Koordination Post Beijing, die Juristinnen Schweiz und die Demokratischen Juristinnen und Juristen setzen sich für die Rechtsform einer Stiftung ein, und zwar mit der Begründung, dass sich ein Verein allzu leicht manipulieren lasse. Auch die Schweiz. Gesellschaft für Aussenpolitik und die ICJ sprechen sich für eine öffentlich-rechtliche Stiftung aus.

Breite Übereinstimmung für ein stärkeres Profil

Trotz dieser unterschiedlichen Ansätze bezüglich der Verankerung einer eigenständigen Rechtsform ist es für alle diese Organisationen klar, dass die schweizerische NMRI auf internationaler Ebene den A-Status anstreben muss, und das bedeutet, dass die Bedingungen gemäss der Pariser Prinzipien auszugestalten sind. Eine breite Gruppe an Organisationen ist sich deshalb in folgenden Punkten einig:

  • Die Kann-Formulierung in Art. 1 des Gesetzesentwurfs ist zu streichen.
  • Der vorgesehene jährliche Bundesbeitrag von 1 Mio. Franken ist deutlich zu tief angesetzt. Einige Organisationen wie die DJS oder die ICJ halten in Anbetracht der Aufgaben einen Beitrag von 5 Mio. pro Jahr für angemessen und fordern die gesetzliche Festlegung einer realistischen Minimalhöhe.
  • Das Aufgabenprofil ist zu eng definiert. Nebst der Förderung fehlt der Schutz der Menschenrechte, sowie das Monitoring und die Politikberatung. Es braucht einen nicht abgeschlossenen Aufgabenkatalog.
  • Die Befugnis der NMRI, von sich aus tätig zu werden und eigenständig zu Themen ihrer Wahl zu kommunizieren, muss gesetzlich verankert werden.

Zugang zur Justiz

Einige Organisationen wie das Netzwerk Kinderrechte Schweiz, Kinderschutz Schweiz, humanrights.ch und grundrechte.ch u.a.m. möchten den Aufgabenkatalog ausserdem um die „Förderung des Zugangs zur Justiz“ ergänzt sehen, was ausser der Stärkung des Rechtsschutzes im Allgemeinen auch eine selektive Beratung und Unterstützung von Ratsuchenden einschliesst.

Andere Organisationen wie Transgender Switzerland, die Demokratischen Jurist_innen oder die SP Schweiz gehen diesbezüglich einen Schritt weiter und fordern die Kompetenz zu einer gerichtlichen Vertretung von Einzelfällen in Grundsatzfragen des Menschenrechtsschutzes oder die Kompetenz, Einzelfälle von Menschenrechtsverletzungen zu untersuchen und zu behandeln, was auch ein Akteneinsichtsrecht nahelegen würde. Ein sachlich beschränktes Akteneinsichtsrecht wird auch von der NKVF eingefordert.

Kinderrechte und Kinderombudsstelle

Die zahlreichen Kinderrechtsorganisationen, die sich an der Vernehmlassung beteiligt haben, lassen sich in zwei Gruppen einteilen: Die einen wollen wie das Netzwerk Kinderrechte Schweiz einen stärkeren Akzent auf den Kinderrechten, gerade auch in Verbindung mit der Förderung des Zugangs zur Justiz, um das Recht auf eine wirksame Beschwerde für Kinder zu stärken. Dazu gehören etwa Kinderschutz Schweiz, der Internationale Sozialdienst SSI, Kinderrechte Ostschweiz, die SAJV u.a.m. Diese Haltung wird von weiteren Organisationen wie der EKKJ oder der CVP geteilt.

Die andere Gruppe von etwa 15 Kinderrechtsorganisationen orientiert sich am Modell der Kinderanwaltschaft und fordert als Zusatz zur NMRI ausdrücklich eine Kinderombudsstelle, so unter anderen der Dachverband offene Jugendarbeit, die Kinderanwaltschaft, Insieme, Integras. Okaj, Pflege- und Adoptivkinder Schweiz, Plan International, Terre des Hommes u.a.m. Geschmälert wird die Bedeutung dieser Stellungnahmen durch den Umstand, dass sie sich nur für eine Kinderombudsstelle stark machen und den übrigen Gesetzesvorschlag (wenn überhaupt) pauschal gutheissen, ohne sich im Einzelnen dazu zu äussern.

Organisationen wie die Schweizerische Flüchtlingshilfe, die Stiftung Freiheit und Menschenrechte, die BDP oder die EVP, welche sich sowohl für Verbesserungen des Gesetzesentwurfs wie auch für eine Kinderombudsstelle einsetzen, sind eher die Ausnahme. Die SFH fordert darüber hinaus übrigens eine Ombudsstelle für Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene und Flüchtlinge für Fragen der Unterbringung und Betreuung.

Einbezug der Aussenpolitik

Auf ein breites Unverständnis stösst die Bemerkung im erläuternden Bericht, die Aussenpolitik solle von der NMRI nicht bearbeitet werden. Einzelne Organisationen wie Public Eye oder FIAN fokussieren ihre Vernehmlassungsantworten auf die Kritik an dieser ungerechtfertigten Einschränkung, indem sie betonen, die Frage der Kohärenz zwischen Innen- und Aussenpolitik stehe im Zentrum der Menschenrechtspolitik und gehöre deshalb zu den vorrangigen Fragestellungen der NMRI.

Sehr viele weitere Organisationen, Verbände, Kommissionen und Parteien und auch der SKMR-Beirat stören sich am beabsichtigten Ausschluss der Aussenpolitik und verlangen, dass im Gesetz explizit steht, die NMRI solle sich mit der Umsetzung der Menschenrechte in der Innen- und Aussenpolitik befassen.

Regelung der organisatorischen Prinzipien

Was die Organisationsstruktur angeht, so enthält der Gesetzesentwurf ausser dem Prinzip der pluralistischen Vertretung gesellschaftlicher Kräfte in Art. 5 keine Bestimmungen. Dies hält eine grosse Anzahl von Vernehmlassungsteilnehmenden für ungenügend.

Viele Organisationen schliessen sich dem Vorschlag der NGO-Plattform Menschenrechte an und wollen, dass im Gesetz festgelegt wird, der organisatorische Rahmen sei in einer Verordnung zu regeln.

Andere wie der Beirat des SKMR möchten im Gesetz festhalten, dass bestimmte Organisationsprinzipien in den Vertrag zwischen dem Bund und der Trägerschaft aufgenommen werden oder aber gleich in Art. 5 des Gesetzes konkretisiert werden, wie etwa die Vereinigung der Parlamentarischen Ombudspersonen Schweiz empfiehlt.

Die ausserparlamentarischen Kommissionen ihrerseits bemängeln, dass die organisatorischen Schnittstellen der NMRI zu den beratenden Kommissionen im Gesetz nicht angesprochen werden.

Radikalere Einschätzungen wie diejenige der ICJ oder des Verbands der Ombudsstellen halten die gewählte Form des Finanzierungsgesetzes für falsch und würden ein eigentliches Gesetz zur NMRI bevorzugen, in welchem auch die Grundzüge der Organisation festzulegen wären. Die radikalste Alternative wird vom Schweizerischen Friedensrat vorgeschlagen, der den Gesetzesentwurf durch einen Verfassungsartikel zur Verankerung einer NMRI ersetzt sehen möchte.

Internationales Feedback

Dass die Schweiz bei der Schaffung einer Menschenrechtsinstitution unter internationaler Beobachtung steht, hat die kürzlich erfolgte „Universelle Periodische Überprüfung“ des UNO-Menschenrechtsrates eindrücklich gezeigt. Von den insgesamt 250 Empfehlungen, welche die Schweiz von anderen Staaten erhalten hat, forderten 21 Empfehlungen die rasche Einrichtung einer NMRI nach Pariser Prinzipien.

Zuvor hatte am 17. Okt., 2017 der Menschenrechtskommissars des Europarats, Nils Muižnieks, dezidiert zum Gesetzesentwurf Stellung genommen und die oben geschilderten weiter gehenden Vorstellungen der Zivilgesellschaft gestützt. Bereits im Juli 2017 hatte sich der UNO-Menschenrechtsausschuss in seinen neusten Empfehlungen an die Schweiz für eine starke, mit genügend Ressourcen und einem umfassenden Mandat ausgestatte Institution ausgesprochen.

Ein schonungsloser Blick von aussen

Am 31. Okt. 2017 schliesslich hat ODIHR, das ist die Menschenrechtsagentur der OSZE, eine ausführliche „Opinion“ zum Gesetzesentwurf abgegeben. Dabei hat sie diesen an den detaillierten Mindestanforderungen gemessen, welche die Prüfungskommission der „Global Alliance  of National Human Rights Institutions GANHRI und andere internationale Gremien erarbeitet haben. Der Aussenblick des ODIHR deckt die Schwächen und Lücken im Gesetzesentwurf schonungslos auf.

Bereits die Grundkonstruktion, dass die NMRI auf einem Vertrag zwischen der Bundesverwaltung und einer universitären Trägerschaft statt auf einer soliden gesetzlichen Grundlage aufbauen soll, wird vom ODIHR abgelehnt. Beim Mandat fehlt dem ODIHR wie vielen Vernehmlassungsteilnehmenden der Schutz der Menschenrechte, verstanden als die Befugnis, Menschenrechtsverletzungen zu beobachten, zu untersuchen, die Opfer zu beraten und darüber zu berichten. Nebst vielen weiteren Punkten fordert das ODIHR eine eigene Budgetlinie für die NMRI, die ein vollständiges, unabhängiges und wirksames Bewältigen der gesetzten Aufgaben erlaubt.

Zusammengefasst bedeuten die 30-seitigen Ausführungen des ODIHR, dass es anstelle des knappen Subventionsgesetzes ein detailliertes NMRI-Gesetz braucht, damit die künftige NMRI überhaupt eine Chance hat, den internationalen Anforderungen zu genügen. Diese Einschätzung sollte allen beteiligten Stellen zu denken geben.

Kommentar: Die Vorlage für einen kühnen Wurf

Das Gesamtbild der Vernehmlassungsantworten ist nicht einfach zu deuten. Klar scheint nur, dass die von einer Gruppe Kinderrechtsorganisationen mit einem starken Lobbying portierte Forderung nach einer Kinderombudsstelle chancenlos ist, weil sich sowohl economiesuisse wie auch die Kantone energisch dagegen ausgesprochen haben. Ansonsten ist die Ausgangslage widersprüchlich.

Die Fundamentalopposition gegen eine NMRI ist klein und inhaltlich unbedarft, aber politisch mächtig. Wie auch immer der definitive Gesetzesentwurf ausfällt: Es dürfte eher schwierig werden, im Parlament eine Mehrheit zu finden.

Man könnte meinen, die politische Vernunft würde nun nahelegen, einen breiten Kompromiss anzustreben und einen Gesetzesentwurf vorzulegen, der möglichst zahm daher kommt, damit die Chancen für eine Mehrheit gewahrt bleiben.

Für alle Akteure, die sich näher mit dem Projekt einer NMRI befasst haben, geht der Vorentwurf allerdings deutlich zu wenig weit. Die Finanzierung ist unzureichend, das Mandat ist unzureichend, die Garantien für eine tatsächliche Unabhängigkeit sind unzureichend, und die Organisationsform ist unzureichend ausgestaltet. Diese Einschätzung wird von internationalen Experten/-innen bestätigt.

Auf der Seite der engagierten Befürworter/innen einer NMRI will niemand einen handzahmen Wachhund. Nach so vielen Jahren des loyalen Einsatzes für die Schaffung einer Menschenrechtsinstitution ist die Kompromissbereitschaft an ihre Grenzen gelangt. Es bedarf einiger Verbesserungen im Gesetzesentwurf, damit sich die NGO-Plattform Menschenrechte während der parlamentarischen Debatte weiterhin aktiv für das Projekt einsetzt. Für eine Alibi-Institution wird niemand einen Finger rühren.

Damit dieses Geschäft gelingen kann, braucht es frischen Wind, viel Überzeugungskraft und neue Allianzen. Vom Bundesrat erwarten wir, dass er das Geschäft mit grösserer Entschlossenheit vertritt. Anstatt der Fundamentalopposition entgegen zu gehen und damit bei den Befürwortern/-innen weiter an Rückhalt zu verlieren, ist der Bundesrat gut beraten, einen kühnen Wurf vorzulegen.

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