Institution nationale des droits humains en Suisse: que ressort-il de la consultation sur l’avant-projet de loi?

La consultation concernant l’avant-projet de loi qui servira de base à la création d’une Institution nationale indépendante des droits humains en Suisse (INDH) s’est terminée le 31 octobre 2017. L’Office fédéral de la justice a rendu public les différentes prises de position le 15 novembre 2017. Sans vouloir préjuger du rapport que fera l’Office fédéral de la justice, humanrights.ch présente ici une première perspective.

Large participation

De nombreux acteurs de la vie publique suisse ont participé à la consultation: 7 partis, 22 cantons, 5 commissions extraparlementaires, 7 associations économiques ou syndicales, ainsi que plus de 70 autres organismes, dont 65 ONG. Il existe en outre différentes recommandations et analyses de l’avant-projet de loi faites par des acteurs internationaux des droits humains. Celles-ci sont présentées en aparté.

• Réponses à la consultation concernant l'avant-projet de loi pour le soutien d’une institution nationale des droits de l'homme
  Office fédéral de la justice, 15 novembre 2017

Opposition limitée, mais puissante

Sur quelques 110 réponses à la consultation, seules quelques-unes formulent une opposition fondamentale à la création d’une Institution nationale indépendante des droits humains en Suisse sous le prétexte que celle-ci serait inutile. Elles proviennent de l’UDC, du Parti libéral, du Centre patronal et de l’Union suisse des arts et métiers.

L’UDC formule ses réticences à la manière d’un article de la Weltwoche, suggérant qu’avec une INDH, «l’industrie des droits humains» ne ferait que se servir elle-même. Plus surprenant: le refus catégorique des libéraux. Le parti ne s’est de toute évidence pas donné la peine de réfléchir à ce que pourrait apporter une telle institution à notre pays et se contente de ne pas en voir la «plus-value». Les deux autres opposants suivent la même lignée, contrairement à economiesuisse et à l’Union patronale suisse qui jugent pour leur part l’avant-projet de loi court et précis.

Soutien d’economiesuisse et des cantons

Economiesuisse ne se contente d’ailleurs pas de soutenir l’avant-projet de loi. Elle demande en outre à ce que certaines garanties supplémentaires y soient ancrées, relevant qu’il est indispensable que l’institution suisse soit reconnue internationalement comme respectant les Principes de Paris. C’est pourquoi l’organisation demande à ce que le projet de loi fixe de manière plus forte l’indépendance de la future INDH.  

De son côté, la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) approuve l’avant-projet de loi avec le soutien de 22 cantons. Certains cantons considèrent par ailleurs que l’INDH devrait fournir conseil et soutien dans le domaine des droits de l’enfant sans exercer toutefois une fonction de médiateur. En effet, la CdC comme economiesuisse refusent résolument que des tâches de l’État soient déléguées à la future institution.

Le PDC se positionne de façon analogue aux cantons. Il ajoute cependant en plus qu’il aimerait que soit étudiée la question de savoir s'il serait souhaitable d’établir un point de contact pour les droits de l’enfant au sein de la future INDH.

L’ancrage universitaire peine à convaincre

A l’inverse des cantons, Swissuniversities doute fortement que l’ancrage prévu pour l’INDH permette à la structure de répondre totalement aux exigences des Principes de Paris. L’association faîtière des hautes écoles universitaires, spécialisées et pédagogiques de Suisse souligne également que le milieu académique n’est certainement pas suffisamment représentatif des différentes forces sociales participant à la mise en œuvre et à la promotion des droits humains représentées dans l'INDH. Elle relève enfin que la promotion et la protection des droits humains comporte des approches qui sont fondées sur des convictions qu’il est difficile de concilier avec la méthodologie universitaire. La capacité de l’INDH à être suffisamment présente dans les débats publics et dans les médias, le plus souvent dans des délais très courts, ne fait de plus pas partie des compétences principales des hautes écoles. Pour swissuniversities, il ne paraît enfin pas acquis que le montant du budget prévu dans l’avant-projet de loi s’avère suffisant pour assurer le fonctionnement effectif de la future institution. Ces critiques et questionnements se retrouvent dans de nombreuses autres prises de position.

Attribution d’une personnalité juridique propre

Pour la majorité des participant-e-s à la consultation, s’il devait s’avérer que le gouvernement persiste à ancrer la future INDH au sein des Hautes écoles malgré les nombreuses objections valables, il faudrait alors impérativement que celle-ci dispose d’une personnalité juridique propre. Ceci dans le but de minimiser les risques qu’un tel ancrage lui ferait courir en termes d’indépendance. C’est le point derrière lequel le ralliement est le plus total, puisque la demande est formulée par des ONG telles qu’Amnesty, Alliance Sud, humanrights.ch, Inclusion Handicap, Public Eye, Terre des Femmes et bien d’autres ainsi que par economiesuisse, les commissions extra-parlementaires, les partis (PS, les Verts, PBD, PEV) et le très pluraliste conseil consultatif du Centre de compétence suisse pour les droits humains (CSDH), sans oublier le CSDH lui-même.

Certaines organisations, notamment economiessuisse, Notre droit, le PS et le PBD proposent d’ajouter au texte de loi des formulations visant à obliger les Hautes écoles à prévoir la création d’une identité juridique propre pour la future INDH. Ainsi, à titre d’exemple, la proposition du CSDH: «Les institutions partenaires choisissent pour l’INDH une forme juridique propre adaptée ainsi qu’une organisation appropriée, qui lui garantissent l’indépendance, la capacité d’agir, l’effectivité ainsi que la participation de la société civile» (trad. libre).

D’autres particpant-e-s à la consultation, comme l’Association des ombudsmans parlementaires suisses, la Commission fédérale pour les questions féminines, les Femmes protestantes en Suisse, grunderechte.ch, Travail Suisse et de nombreux membres du Conseil consultatif du CSDH préféreraient que le gouvernement renonce complètement à l’idée d’un ancrage universitaire au profit d’un Institut indépendant. De nombreuses ONG regrettent d’ailleurs que le Conseil fédéral ait choisi l’option «statu quo +» en lieu et place de l’option d’un «institut indépendant».

La Coordination Post-Beijing des ONG, de même que les Femmes juristes suisses et les Juristes démocrates de Suisse, défendent l’idée que la future INDH devrait revêtir la forme juridique de l’association au motif qu’il est plus difficile de manipuler une association. L’Association suisse de politique étrangère et la Commission internationale des juristes (CIJ) penchent en faveur du statut de Fondation de droit public.

Pour un profil fort

Malgré ces légères divergences quant à la forme juridique à adopter, il est clair pour tous les participant-e-s que la Suisse doit impérativement viser à la création d'une INDH ayant le statut A, ce qui implique qu’elle doit répondre aux exigences posées par les Principes de Paris. En ce sens, l’on retrouve chez un groupe assez large de participant-e-s à la consultation les demandes de modification suivantes:

• Retirer la formulation «peut» de l’article 1 du projet de loi.
• La contribution prévue de la Confédération qui se monterait à 1 million de francs par année est largement insuffisante. Différentes organisations, notamment les JDS ou la Commission internationale des juristes estiment, au vu des mandats prévus pour l’INDH, qu’une contribution de 5 millions par année serait adaptée et demandent à ce qu’un montant minimum réaliste soit fixé dans la loi.
• La liste des tâches est trop restrictive. En plus de la promotion des droits humains, il faut également ajouter leur protection, ainsi que le consulting politique et le monitoring. La liste des tâches de l’INDH doit être ouverte et non pas faire l’objet d’un catalogue définitivement préétabli.
• Le fait que l’INDH peut agir de sa propre initiative et communiquer de façon indépendante sur les thèmes de son choix doit apparaître en toutes lettres dans la loi.

Accès à la justice

Certaines organisations, telles qu’entre autres le Réseau suisse des droits de l’enfant, Protection de l’enfance Suisse, humanrights.ch et grundrechte.ch, aimerait que l’INDH se voit aussi attribuer la tâche «d’améliorer l’accès à la justice». Ceci impliquerait non seulement le renforcement de la protection juridique en général, mais également le soutien et le conseil, dans des cas choisis, de personnes ayant besoin d’être assistées.

Transgender Network Switzerland, les Juristes démocrates de Suisse et le Parti socialiste suisse vont plus loin. Ils demandent à ce que la future INDH soit habilitée à représenter sur le plan juridique certains cas individuels qui posent une question fondamentale en matière de protection des droits humains ou qu’elle possède la compétence d’enquêter sur des violations des droits humains et de les traiter, ce qui suggérerait également le droit de consulter les pièces du dossier. La Commission nationale de prévention de la torture (CNPT) demande également à ce que la future INDH dispose d’un droit matériellement limité de consulter certains dossiers.

Droits de l’enfant et médiation

Au fil de la consultation, l’on voit deux groupes se former parmi les nombreuses organisations des droits de l’enfant qui y ont pris part. Certaines, à l’image du Réseau suisse des droits de l’enfant, désirent que l’INDH porte un fort accent sur les droits de l’enfant, justement dans le cadre de l’amélioration de l’accès à la justice et dans l’objectif de renforcer le droit de l’enfant à accéder à des moyens de recours efficaces. C’est aussi le cas de Protection de l’enfance Suisse, du Service social international, de l’association Kinderrechte Ostschweiz, du CSAJ, ou encore d’autres organisations qui partagent ce point de vue, comme la Commission fédérale pour l’enfance et la jeunesse et le PDC.

L’autre groupe concentre une quinzaine d’ONG spécialisées dans les droits de l’enfant et s’oriente vers le modèle de Kinderanwaltschaft, à savoir une autorité indépendante pour la défense des enfants qui leur soit directement accessible. Ce groupe demande à ce qu’un office de médiation spécialement destiné aux enfants soit créé en plus de l’Institution nationale des droits humains. Il est entre autres constitué par l’Association faîtière pour l’animation enfance et jeunesse en milieu ouvert (AFAJ), Kinderanwaltschaft, Insieme, Integras, Okaj, Pflege- und adoptiv kinder schweiz, Plan International, Terre des Hommes. On peut cependant regretter que ces prises de position s’orientent uniquement vers le projet d’un office de médiation pour les droits de l’enfant et se contentent, pour le reste du projet de loi, de l’approuver dans les grandes lignes sans entrer dans les détails. Des organisations telles que l’OSAR, Stiftung Freiheit und Menschenrechte, le PBD ou encore le PEV, qui défendent aussi bien l’idée d’un office de médiation pour les droits de l’enfant que des améliorations au projet de loi, font plutôt figures d’exception.

Intégrer la politique extérieure

Le fait que la politique extérieure devrait échapper aux mandats de la future INDH a suscité beaucoup d’incompréhensions. Certaines organisations, notamment Public Eye et FIAN, se concentrent dans leur prise de position sur cette exclusion injustifiable, soulignant que la cohérence entre politique intérieure et extérieure est au centre de la politique des droits humains. Elle devrait à ce titre devenir l'une des principales problématiques traitées par l’INDH.

Pour les nombreux autres détracteurs de cette exclusion, il convient d’inscrire sans ambiguïté dans la loi que l’institution nationale des droits humains s’occupe aussi bien de la mise-en-œuvre des droits humains dans la politique extérieure que dans la politique intérieure.

Principes organisationnels

Concernant l’organisation structurelle de l’institution, le projet de loi n’en parle pas, à l’exception du principe organisationnel de la représentation pluraliste des forces sociales concernées, évoqué à l’article 5. Une mention jugée insuffisante par la plupart des participant-e-s à la consultation.

Nombre d’organisations se sont ralliées à la proposition faite par la Plateforme droits humains des ONG, qui demande à ce que la structure organisationnelle de l’INDH soit réglée dans une ordonnance d’application et que ceci soit précisé dans la loi.

D’autres, comme le Conseil consultatif du CSDH, aimeraient voir inscrit directement dans la loi le fait que certains principes organisationnels doivent apparaître dans le contrat qui lierait la Confédération aux Hautes écoles et Universités auprès desquelles serait ancrée l’INDH. L’Association des Ombudsmans parlementaires suisses demande quant à elle que ceux-ci soient directement réglés dans l’article 5 de la loi sur l’INDH.

Les Commissions extraparlementaires regrettent de leur côté que le projet de loi n’évoque pas les chevauchements organisationnels entre l’INDH et les commissions consultatives.

Dans des prises de position plus radicales, la Commission internationale de Juristes et Verband der Ombudstellen estiment que le mode de financement inscrit dans la loi est faux. Elles préféreraient une loi sur l’INDH qui fixerait les grandes lignes de l’organisation. Enfin, c’est du Conseil suisse pour la paix que provient l’alternative la plus radicale, puisque celui-ci propose de remplacer l’avant-projet de loi par un article constitutionnel qui ancrerait l’INDH.

Feedbacks internationaux

Comme l’a montré sans ambiguïté le récent Examen périodique universel (EPU) de la Suisse, la création pour notre pays d’une Institution des droits humains attire tous les regards sur la scène internationale. Sur les 251 recommandations faites à la Suisse, 21 demandent la mise en place rapide d’une INDH suivant les Principes de Paris.

Un peu plus tôt, le 17 octobre 2017, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Nils Muižnieks, avait pris position concernant l’avant-projet de loi et soutenu fermement les attentes de la société civile. En juillet 2017, c’était le Comité des droits de l’homme de l’ONU qui avait demandé à la Suisse dans une de ses recommandations de mettre en place une INDH forte, munie des ressources nécessaires et d’un mandat aussi large que possible.

• Examen périodique universel: la Suisse reçoit 251 recommandations
  Article humanrights.ch, 16 novembre 2017
• Le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe publie son rapport sur la Suisse
  Article humanrights.ch, 17 octobre 2017
• La Suisse sous la loupe du Comité des droits de l’homme de l’ONU
  Article humanrights.ch, 1er septembre 2017

Pas de cadeaux

Enfin, le 31 octobre 2017, le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a lui aussi publié une «opinion» documentée sur l’avant-projet de loi. Il y a analysé la future INDH à l’aune des critères standards de Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI) et d’autres organes internationaux. Le regard extérieur porté par le BIDDH débusque sans fard les faiblesses et les lacunes de l’avant-projet de loi.

Le BIDDH dénonce d’emblée la structure qui devrait être celle de la future INDH, à savoir le fait que celle-ci reposerait sur un contrat entre l’administration fédérale et les Hautes écoles et Universités auprès desquelles elle serait ancrée au lieu de se construire sur une solide base légale. Comme beaucoup des participant-e-s à la consultation, le BIDDH regrette aussi le que la «protection» de droits humains ne figure pas dans le mandat de l’INDH. Par protection, l’organe des droits humains de l’OSCE entend le fait de pouvoir, en cas de violation des droits humains, observer et enquêter et d’avoir la capacité de conseiller les victimes et d’en parler. Parmi d’autres points, le BIDDH demande que soit accordée une ligne budgétaire propre à la future institution suisse qui permette à celle-ci d’effectuer pleinement les mandats listés dans la loi, de façon indépendante et efficace.

Ce que dit en substance le rapport d’une trentaine de pages du BIDDH, c’est qu’en lieu et place d’une loi de subventionnement plutôt limitée, c’est bel et bien une loi détaillée sur l’INDH qu’il faudrait pour permettre à cette dernière de satisfaire aux exigences internationales. Un point de vue qui devrait donner à réfléchir à toutes les parties prenantes.

• Opinion on the Draft Federal Law on the Support th the National Human Rights Institution
  BIDDH, 31 octobre 2017 (pdf, 34 p. en anglais)
• Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme
  Documentation humanrights.ch

Commentaire: Voir plus grand

Il n’est pas aisé de tirer une image claire de la consultation. La seule chose dont on peut être sûr, c’est que l’office de médiation des droits de l’enfant demandé à cor et à cri par certains groupes d’organisations n’a aucune chance. Pourtant portée par un lobby engagé, l’idée se heurte frontalement au refus catégorique des cantons et d’economiesuisse. Ceci dit, le reste des résultats est plutôt contradictoire.

L’opposition de principe contre l’INDH n’est pas étendue et ses arguments sont faibles, ce qui ne l’empêche pas d’être puissante sur le plan politique. Quelle que soit la version définitive du projet de loi, il sera difficile de trouver une majorité au parlement. On peut imaginer qu’à ce stade, la raison poussera les politiques à chercher un large compromis et à présenter un projet de loi le plus lisse possible afin de se donner une chance de trouver cette majorité, justement.

Pour celles et ceux qui connaissent bien le projet d’INDH, l’avant-projet de loi ne va clairement pas assez loin. Le financement est insuffisant. Le mandat, les garanties pour l’indépendance de l’institution et la structure projetée sont également insuffisants. Cela fait beaucoup, comme le confirment aussi les expert-e-s internationaux.

Et pour les partisan-ne-s de la première heure, il est certain que personne ne veut d’une institution alibi, d’un loup transformé en agneau. Après des années d’engagement loyal pour la création d’une institution des droits humains dans notre pays, la disposition aux compromis arrive à bout. Pour continuer à bénéficier du soutien de la Plateforme droits humains des ONG lors des débats parlementaires, il faut impérativement que le projet connaisse quelques améliorations. Personne ne lèvera le petit doigt pour un tigre de papier.

Pour que cela fonctionne, il faut que souffle un vent de renouveau. Il faut de la force de conviction et une nouvelle alliance. Nous attendons du Conseil fédéral qu’il porte ce projet avec plus de détermination. Au lieu d’aller dans le sens de celles et ceux qui s’opposent par principe à une INDH et perdre ainsi le soutien de la société civile, le Conseil fédéral serait bien inspiré de voir plus grand.