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Unbegleitete minderjährige Asylsuchende in der Schweiz

05.12.2016

#Kinder
 
#MigrationAsyl
 

Minderjährige, die sich ohne Eltern ausserhalb ihres Herkunftslandes befinden, sind besonders verwundbar. Dies hat der UNO-Ausschuss für die Rechte des Kindes 2005 in einem General Comment festgehalten. Wie jeder Staat ist die Schweiz verpflichtet, unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden einen besonderen Schutz zukommen zu lassen. Allerdings sind die hiesigen Empfangsbedingungen in vielerlei Hinsicht problematisch, wie NGOs mehrfach aufgezeigt haben. In Anbetracht des starken Anstiegs von unbegleiteten Kindern und Jugendlichen auf der Flucht wird sich die Problematik voraussichtlich noch verschärfen.

Während im Jahr 2014 in der Schweiz 795 unbegleitete minderjährige Asylsuchende registriert wurden, waren es im Jahr 2015 bereits 2'736. Die Zahl hat sich somit innert Jahresfrist mehr als verdreifacht. Im Vergleich zum Jahr 2013 waren es im Jahr 2015 sogar acht Mal mehr. Dies lässt sich nicht alleine durch eine allgemeine Zunahme an Asylsuchenden erklären, denn auch anteilsmässig ist die Zahl von unbegleiteten Kindern und Jugendlichen von 3,34% auf 6,92% von allen Asylsuchenden gestiegen. Die meisten unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden sind zwischen 16 und 17 Jahren alt und kommen aus Eritrea, Afghanistan, Somalia oder Syrien. Nur rund 15% davon sind Mädchen.

Generell regelt die Kinderrechtskonvention, dass das Kindeswohl bei allen Massnahmen im Vordergrund stehen muss. In Anlehnung an die Konvention hält Art. 11 der Bundesverfassung fest, dass Kinder und Jugendliche stets einen Anspruch auf Unversehrtheit  und Förderung ihrer Entwicklung haben. Die Kinderrechtskonvention garantiert zudem des Menschenrecht auf Bildung (Art. 28 KRK),  das Zusammenleben mit den Eltern  (Art, 9 KRK), einen besonderen Schutz ausserhalb der Familie (Art. 20 KRK), Ruhe und Freizeit  (Art. 31 KRK) und ein Recht auf Anhörung (Art. 12 KRK).

Im Schweizer Asylgesetz sind spezifische Massnahmen für unbegleitete minderjährige Asylsuchende vorgesehen. Nicht nur werden die Gesuche prioritär behandelt (Art. 17 Abs. 2 bis AsylG), sondern sie haben auch Anrecht auf eine Vertrauensperson (Art. 17 Abs. 3 lit. a und b AsylG).

Mängel und Hürden in der Praxis

Laut der Schweizerischen Flüchtlingshilfe (SFH) bleiben vielen unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden diese Rechte aber verwehrt. Aufgrund des Mangels an Kapazitäten und weiterer administrativer Hürden erhielten beispielsweise viele geflüchtete Kinder und Jugendliche nicht die psychologische Betreuung, die sie dringend benötigen.

Sobald unbegleitete minderjährige Asylsuchende in der Schweiz ankommen, müssen sie am Flughafen oder in einem Empfangs- und Verfahrenszentrum ein Asylgesuch einreichen. Danach verteilt das Staatsekretariat für Migration (SEM) sie auf die Kantone. Die Verteilung geschieht prozentual zur Einwohnerzahl. Das SEM bleibt danach weiterhin für die Behandlung der Asylgesuche verantwortlich. Die Kantone sind für die Unterbringung und die Betreuung zuständig. Sie weisen den Kindern und Jugendlichen einen Beistand oder eine Vertrauensperson zu.

Neben dem Art. 17 Abs. 3 AsylG, welcher für jeden unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden eine Vertrauensperson vorsieht, können auch kinderschutzrechtliche Massnahmen im Sinne des Zivilgesetzbuches zum Zuge kommen. Der Auftrag der Vertrauensperson beschränkt sich auf rechtliche Aspekte um das Asylverfahren. Der zivilrechtliche Kinderschutz hingegen sieht eine Unterstützung vor, welche unbegleitete minderjährige Asylsuchende auch in lebenspraktischen Belangen hilft.

Dabei unterschiedet das Zivilgesetz zwischen einer Beistandschaft und einer Vormundschaft. Beistände/-innen stehen den Kindern oder Jugendlichen mit Rat und Tat zur Seite (Art. 308 ZGB). Ein/-e Vormund/-in hingegen erhält die gleichen Rechte wie die Eltern (Art. 327c ZGB). Dazu kommt es aber nur, wenn die leiblichen Eltern unauffindbar oder verstorben sind.

Wie die Vertrauensperson und die zivilrechtlichen Massnahmen zueinander stehen, wird den Kantonen überlassen. Entsprechend unterschiedlich ist auch die Handhabung. Gewisse Kantone legen die Aufgabe der Vertrauensperson und des Beistandes zusammen, in anderen wiederum ist die Vertrauensperson eine Ergänzung.

Grosse kantonale Unterschiede

Auch die Ausgestaltung der Unterkunft, der Betreuung sowie der Bildungsmöglichkeiten ist je nach Kanton sehr unterschiedlich. Der UNO-Kinderrechtsausschuss hat diese frappanten Differenzen zwischen den Kantonen anfangs 2015 in seinen Empfehlungen an die Schweiz kritisiert. Der Ausschuss bemängelt, dass es für Kinder und Jugendliche auf der Flucht eine pure Glückssache sei, welche Konditionen sie je nach Kanton antreffen.

Kritisch betrachtet die Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht (SBAA) unter anderem die folgenden Aspekte: Die Aufgabe der Vertrauensperson werde sehr unterschiedlich interpretiert. Während unbegleitete minderjährige Asylsuchende in gewissen Kantonen von gut ausgebildeten Vertrauenspersonen begleitet würden, müssten sie in anderen Kantonen sogar alleine zu den Befragungen im Rahmen des Asylverfahrens. In Bezug auf die Wohnsituation erhielten gewisse unbegleitete minderjährige Asylsuchende ein Zimmer in einem betreuten Wohnheim. Andere würden in Asylheimen mit Erwachsenen untergebracht. Dort fehle es ihnen oft an einem ruhigen Ort, um ihre Hausaufgaben zu machen. Zudem erhielten diese Kinder und Jugendlichen keine spezielle Aufsicht oder Betreuung. Sie würden mehrheitlich sich selbst überlassen. Sehen Sie hierzu unseren Artikel

Das Staatssekretariat für Migration (SEM) hat auf die Kritik seitens der Kantone, der Asylunterkünfte und der NGOs reagiert und plant eine verbesserte Aufnahme von unbegleiteten Minderjährigen. Laut Céline Kohlprath, Pressesprecherin des SEM soll es ein spezielles Programm für minderjährige Asylsuchende geben. Dieses beinhalte beispielsweise eine Struktur nur für Kinder in jedem Bundeszentrum. Allerdings würden diese Neuerungen frühestens 2019 eingeführt. 

Schule und Bildung

In Art. 26 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) wird jedem Menschen das Recht auf Bildung eingeräumt. Auch die Kinderrechtskonvention postuliert in Art. 28 das Recht auf Bildung für Kinder.  Entsprechend sieht die Schweizer Verfassung in Art. 19 den Anspruch auf ausreichend und unentgeltliche Grundschulunterricht vor. Alle unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden unter 16 müssten somit eine Schule besuchen.

Die Einschulung wird gemäss der SBAA aber nicht immer konsequent und zeitnah umgesetzt. Dafür gibt es verschiedene Gründe. Zum Beispiel würden asylsuchende Kinder in gewissen Kantonen nicht eingeschult, solange sie sich noch in Sammelunterkünften befinden und nicht auf die Gemeinden verteilt worden sind. Die Schulen seien auch überfordert, wenn ein Kind mitten im Jahr ankommt und verzögerten die Einschulung bis zum Beginn des neuen Schuljahres,  berichtet vpod Bildungspolitik.

Einmal mehr ist die Handhabung der Kantone und sogar der Gemeinden sehr unterschiedlich. Gewisse Asylzentren bieten einen speziellen Unterricht und Deutschkurse für unbegleitete minderjährige Asylsuchende als Überbrückung vor der Einschulung an. Grössere Gemeinden senden die Kinder und Jugendlichen in sogenannte Aufnahme- oder Empfangsklassen, bis sie genügend gelernt haben, um gewöhnliche Klassen zu besuchen.

In kleineren Gemeinden kommen unbegleitete minderjährige Asylsuchende zum Teil von Anfang an in Regelklassen. Die Frage ob und wann Kinder und Jugendliche auf der Flucht in Regelklassen gehen sollen, bleibt umstritten. Eine zu schnelle Einschulung ist nicht nur wegen der fehlenden Sprachkenntnisse problematisch, sondern auch, weil die Kinder und Jugendlichen zuvor ganz unterschiedliche Schulkarrieren durchlaufen haben. Viele Kinder, die längere Zeit unterwegs waren oder aus einem Land kommen, in dem Krieg herrscht, haben bedeutende Bildungslücken, sagt Hélène Soupios-David, Projektleiterin beim Europäischen Rat für Flüchtlinge und Exilanten (ECRE). Eine schnelle Einschulung in Regelschulen ist gemäss Silvia Steiner (Bildungsdirektorin Kanton Zürich) aber sehr wichtig, damit die Kinder und Jugendlichen schneller integriert werden und Deutsch lernen.

Was passiert mit über 16-Jährigen?

Haben jugendliche Flüchtlinge das Schulobligatorium altersmässig überschritten, so haben sie kein Recht mehr auf einen Schulbesuch. Sprachunterricht und Sportmöglichkeiten werden allerdings in fast allen Kantonen angeboten. In den unterschiedlichen Ausbildungs- und Beschäftigungsprogrammen zeigt sich erneut der Föderalismus. Unbegleitete minderjährige Asylsuchende dürfen, obwohl sie sich in einem offenen Asylverfahren befinden, auch eine Lehre antreten. Die Chance, dass sie eine Lehrstelle erhalten ist allerdings klein. Dies nicht nur wegen der Sprachbarriere sondern auch wegen verschiedener Auflagen der Kantone, berichtet die SBAA.

Langfristige Lösungen wären wichtig

Belastend für unbegleitete minderjährige Asylsuchende ist zudem ihre ungewisse  Zukunft nach dem 18. Geburtstag. Sobald Sie die Volljährigkeit erreichen, verlieren sie den Anspruch auf zusätzlichen Schutz und Betreuung. Andrea Ferroni, der Leiter des Bündner Sozialamtes, kritisiert diesen harschen Umbruch: «Wollen wir die Jugendlichen ernsthaft integrieren, können wir sie nach dem 18. Geburtstag nicht einfach sich selber überlassen». Er fügt hinzu, dass eine Betreuung bis zur Erstausbildung nötig sei. Der bernische Erziehungsdirektor Bernhard Pulver vertritt ebenfalls diese Meinung und argumentiert, dass eine Investition in eine ausreichende Bildung in jedem Falle von Vorteil sei. Blieben die unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden hier, verhindere es eine Parallelgesellschaft und selbst wenn sie zurückgesendet würden, nütze ihnen eine abgeschlossene Ausbildung, damit sie beim Aufbau ihres Heimatstaates mithelfen können.

Die SBAA stellt zudem fest, dass über die Asylgesuche oft erst bei Erreichung der Volljährigkeit entschieden würde, um im Falle eines negativen Entscheids die Ausschaffung zu erleichtern. Eine Ausweisung vor dem 18. Geburtstag ist zwar möglich, aber an zusätzliche Bedingungen geknüpft. Von den Schweizer Behörden muss zuvor geprüft werden, ob eine Wegweisung für das Kind oder den Jugendlichen zumutbar ist. Zudem muss abgeklärt werden, ob die Eltern des Kindes oder geeignete Institutionen in seinem Heimatstaat erreichbar und in der Lage sind, für das Kind zu sorgen. Es gibt zwar Fälle von zurückgewiesenen Minderjährigen, dies bleibe aber eine Seltenheit, erläutert die SBAA. Aus der UMA-Charta, einem Projekt der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft der Jugendverbände, geht hervor, dass Jugendliche unter der ungewissen Zukunft nach dem 18. Geburtstag leiden. Sie haben den Wunsch, zumindest noch ihre Ausbildung beenden zu können.

Minderjährige Asylsuchende werden noch immer zu oft in erster Linie als Asylsuchende betrachtet, statt als Kinder. Dabei wären nach Ansicht der NGO langfristige Lösungen und nicht Lösungen bis zum 18. Altersjahr wichtig. Christoph Braunschweig von der Schweizerischen Stiftung des Internationalen Sozialdiensts (SSI) ist überzeugt: «Es ist wichtig, in diese jungen Menschen zu investieren, unter anderem auch aus gesamtgesellschaftlichen  und  wirtschaftlichen Überlegungen; unabhängig davon, in welchem Land sie eine Lebensperspektive entwickeln können.» Braunschweig denkt dabei an die gesellschaftlichen Kosten, die folgen könnten, wenn der Staat die Jugendlichen in der entscheidenden Phase nach der Ankunft im Hinblick auf eine soziale und professionelle Integration in der Schweiz nicht genügend unterstützt.

An der Grenze abgewiesene Minderjährige

Im Sommer 2016 war die Situation in Como, einer italienischen Grenzstadt zur Schweiz, äusserst kritisch. Unter anderem wurden minderjährige Asylsuchende von der Grenzwache zurückgewiesen, selbst wenn sie Familienmitglieder in der Schweiz hatten oder Schutz suchten. Gemäss Denise Graf, Asyl-Expertin der Schweizer Sektion von Amnesty International, ist dies eine klare Verletzung der Rechte dieser Kinder und Jugendlichen.

Eine Delegation von verschiedenen NGOs hat im August 2016 junge Asylsuchende vor Ort befragt. Das Resultat habe gezeigt, dass es grosse Verständnisprobleme in Bezug auf den Zugang zum Asylverfahren und die rechtliche Situation gebe, sagt Denise Graf. Die Grenzwache im Tessin sei auf diese neue Aufgabe nicht vorbereitet. Jede Person, welche die Grenze zur Schweiz überschritten hat, habe ein Recht auf einen formellen Entscheid. Personen, die ihre Identität offenlegen, dürften zurückgewiesen werden, wenn sie beispielsweise einem Einreiseverbot unterliegen. Falls Personen keine Identitätspapiere vorweisen können, überwiege das Recht auf Schutz. Diese Personen sollten zumindest Zugang zu einem vorläufigen Asylverfahren haben, welches von den zuständigen Behörden, also dem Staatssekretariat für Migration (SEM) durchgeführt wird.

David Marques, Pressesprecher der Eidgenössischen Zollverwaltung versicherte, dass nur Migranten und Migrantinnen, die nicht um Asyl ersuchen, sondern das Land durchqueren möchten, nach Italien zurückgesandt würden. Dies sei konform zum Rückübernahmeabkommen, welches seit 2000 in Kraft sei. Alle Minderjährigen, die von einer Behörde an eine andere übergeben werden, würden jederzeit von einem Grenzpolizisten begleitet.

Gmäss Amnesty International sind die Zahlen von zurückgewiesenen Personen nach Italien seit Sommer 2016 in die Höhe geschnellt. Zwischen Dezember 2015 und Juni 2016 war der Anteil an Zurückweisungen von Migranten und Migrantinnen aus Italien 10%. Seit Juli 2016 beträgt der Anteil an Personen, die an der Grenze nach Italien zurückgewiesen wurden, ganze 60%. Es ist zu vermuten, dass sich auch viele unbegleitete minderjährige Asylsuchende darunter befinden.

Verschwundene unbegleitete minderjährige Asylsuchende

Wie verwundbar und gefährdet Kinder auf der Flucht sind, hat eine Meldung von Europol im Januar 2016 gezeigt. Die europäische Polizeibehörde berichtet, dass in den vergangenen 18 bis 24 Monaten mindestens 10'000 unbegleitete Minderjährige nach ihrer Ankunft in Europa spurlos verschwunden sind. In der Schweiz wurden in den letzten 4 Jahren insgesamt 240 Kinder und Jugendliche auf der Flucht als vermisst gemeldet. Alleine im Jahr 2015 verschwanden 76 Kinder aus den hiesigen Asylheimen. Aus Erfahrung wissen die Behörden, dass gewisse Kinder zu einem späteren Zeitpunkt bei Verwandten wieder auftauchen. Andere bleiben aber unauffindbar. Europol warnt, dass es Hinweise auf kriminelle Infrastrukturen gibt, denen ein Teil dieser Kinder zum Opfer gefallen sein könnte. Diese kriminellen Banden würden von den Flüchtlingen profitieren, um sie zu versklaven und/oder sexuell auszubeuten.

Handlungsbedarf

Inzwischen hat auch die Politik erkannt, dass Handlungsbedarf besteht. Die Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren (SODK) hat im Mai 2016 Mindeststandards für den Umgang der Kantone mit minderjährigen Asylsuchenden verabschiedet. Diese sollen die Rahmenbedingungen festlegen und dazu beitragen, die grossen Unterschiede zwischen den Kantonen zu harmonisieren. Ob die neuen Richtlinien die gewünschte Wirkung erzeugen, hängt von der Umsetzung der Kantone ab.

Auch im Parlament wird das Thema demnächst diskutiert. Nationalrat Jacques Bourgeois (FR/FDP) hat anfangs 2015 eine Motion eingereicht. Diese verlangt, dass sämtliche Kantone die UNO-Kinderrechtskonvention einhalten und dass der Entscheid über Aufnahme oder Wegweisung erst nach Abschluss der Ausbildung oder des Studiums erfolgt. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion. Er argumentiert, dass die Betreuung und Unterbringung in den Kompetenzbereich der Kantone gehört und weist darauf hin, dass ein minderjähriger Asylsuchender, falls er in der Schweiz nicht ausreichend Schutz erhält, gemeinsam mit seiner Vertrauensperson ein Gericht anrufen könne. Zudem sei «eine Vermischung mit Aufenthaltstiteln für andere Zwecke wie eine Erwerbstätigkeit oder eine Ausbildung» zu vermeiden. Im Rat wurde die Motion noch nicht behandelt.

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