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Abschluss der UPR-Überprüfung: Die NGO-Plattform Menschenrechte Schweiz zieht eine gemischte Bilanz

Die dritte allgemeine regelmässige Überprüfung (Universal Periodic Review, UPR) der Schweiz findet anlässlich der Session des UNO-Menschenrechtsrats vom 15. März 2018 in Genf ihren Abschluss.

Über 100 Staaten gaben insgesamt 251 Empfehlungen zur Menschenrechtslage in der Schweiz ab. Von den ausgesprochenen Empfehlungen nimmt der Bundesrat 160 Empfehlungen an, 91 lehnt er ab.

Aus der Sicht der NGO-Plattform Menschenrechte Schweiz zeigen die Empfehlungen die substanziellen Lücken im schweizerischen Menschenrechtsschutz ziemlich gut auf. Im Folgenden werden die Bilanz und die Einschätzungen der NGO-Plattform zur dritten Universellen Überprüfung der Schweiz zusammengefasst.

Im Schaufenster

Die Anzahl der erhaltenen Empfehlungen ist ausserordentlich hoch. Die Schweiz steht bezüglich der Menschenrechte international im Rampenlicht. Sie setzt sich selber in dieses Schaufenster und wird an diesem Selbstverständnis gemessen. Umso mehr ist von der Schweiz menschenrechtliche Kohärenz, auch zwischen Innen- und Aussenpolitik, gefordert.

Der Bundesrat hat – zuletzt mit der Stellungnahme des Bundes und der Kantone, die er im Februar 2018 verabschiedete – zahlreiche Empfehlungen abgelehnt, deren weitere Prüfung und Umsetzung für einen Staat wie die Schweiz eine Selbstverständlichkeit darstellen müssten. Auf der anderen Seite findet sich unter den angenommenen Empfehlungen eine ganze Reihe von Massnahmen, deren Umsetzung wichtige, substanzielle Fortschritte bedeuten würden. Die NGO-Plattform Menschenrechte Schweiz wird sich in den kommenden Jahren für eine konsequente Umsetzung dieser Empfehlungen einsetzen.

Die NGO-Plattform Menschenrechte ist in allen Phasen des Verfahrens vom Bund eingehend konsultiert worden. Sie hat den gesamten Prozess mit der Formulierung eigener Empfehlungen begleitet. Sie erachtet den konstruktiven Dialog mit der Bundesverwaltung als sehr wertvoll. Sie bedauert, dass an der Sitzung der UPR-Arbeitsgruppe des Menschenrechtsrates am 9. Nov. 2017 nicht wie früher ein Bundesrat die Schweizer Delegation leitete und dass im Rahmen der Überprüfung keine offizielle Medienkonferenz unter Einbezug der NGOs stattfand.

Die NGO-Plattform Menschenrechte Schweiz konzentriert sich in ihrer Beurteilung der UPR-Überprüfung auf zwölf Punkte:

1. Umsetzung von UPR-Empfehlungen

(Empfehlungen Nr.: 146.7 - 146.10)

Schaffung von Mechanismen zur weiteren Bearbeitung von UPR-Empfehlungen, Empfehlungen von Vertragsorganen und Empfehlungen aus Spezialverfahren; Koordination zwischen Bund, Kantonen und der Zivilgesellschaft.

Diese erfreulicherweise angenommenen Empfehlungen entsprechen langjährigen Forderungen der NGO-Plattform. Notwendig ist ein interdepartementales, auf möglichst hoher Hierarchiestufe angesiedeltes und mit genügend Ressourcen dotiertes Querschnittsorgan in der Bundesverwaltung zur Förderung der menschenrechtlichen Kohärenz, die gerade auch zur Erreichung der Ziele der Agenda 2030 höchste Priorität erhalten muss (vgl. Empfehlungen der NGO-Plattform Nr. 10).

2. Ratifikation Zusatzprotokolle zum UNO-Pakt II, UNO-Pakt I und der Behindertenrechtskonvention

(Empfehlungen Nr.: 148.8 – 148.12)

Diese zum wiederholten Mal abgelehnten Empfehlungen, die insbesondere individuelle Beschwerdemöglichkeiten eröffnen würden, die im internationalen Menschenrechtsschutz von grosser Bedeutung sind, wird die NGO-Plattform weiterhin als wichtige Forderung aufrecht erhalten (vgl. Empfehlungen der NGO-Plattform Nr. 1).

3. Einführung von Mechanismen zur Sicherstellung der Vereinbarkeit von Volksabstimmungen und internationalen Menschenrechtsverträgen

(Empfehlungen Nr.: 146.15 – 146.19, 147.10, 147.25, 147.26)

Die Schaffung von Mechanismen, welche die Vereinbarkeit von Volksabstimmungen und den Menschenrechten sicherstellen, wurde bereits im ersten und zweiten UPR-Zyklus gefordert und auch im dritten UPR-Zyklus wurden insgesamt acht ähnlich lautende Empfehlungen an die Schweiz gerichtet. Davon hat die Schweiz lediglich die eher unverbindlichen Empfehlungen angenommen und die Schaffung eines unabhängigen Mechanismus abgelehnt. Vor dem Hintergrund der bevorstehenden Abstimmung über die Selbstbestimmungsinitiative wird die NGO-Plattform auch in Zukunft auf der Schaffung von rechtlichen und institutionellen Garantien insistieren, welche die Vereinbarkeit von Volksabstimmungen mit den Menschenrechten sicherstellen (vgl. Empfehlungen der NGO-Plattform Nr. 6).

4. Schaffung einer Nationalen Menschenrechtsinstitution im Einklang mit den Pariser Prinzipien, genügenden personellen und finanziellen Ressourcen und mit breitem Mandat

(Empfehlungen Nr.: 147.5 – 147.9, 147.11 – 147.22, 147.24, 146.11 – 146.14)

Erfreulicherweise sind alle Empfehlungen für eine Nationale Menschenrechtsinstitution angenommen worden. Sie unterstreichen vor dem Hintergrund der bevorstehenden Entscheide von Bundesrat und Parlament, dass die Einführung einer solchen Institution eine Frage höchster Dringlichkeit und menschenrechtlicher Glaubwürdigkeit darstellt und dass die Pariser Prinzipien (UNO-Richtlinien, welche für diese Institution die gesetzliche Verankerung, ein umfassendes Mandat, eine ausreichende Infrastruktur und Finanzierung, eine garantierte Unabhängigkeit gegenüber der Regierung, eine pluralistische Vertretung der gesellschaftlichen Kräfte sowie eine Zugänglichkeit für besonders verletzliche Gruppen verlangen) die Leitplanken sind. Nur dann wird sich die NGO-Plattform hinter das Projekt stellen können, nur so wird vermieden werden können, dass die Schweiz auch im nächsten UPR-Verfahren wieder mit entsprechenden Empfehlungen eingedeckt werden wird (vgl. Empfehlungen der NGO-Plattform Nr. 7).

5. Konzernverantwortung

(Empfehlungen Nr.: 147.39, 148.46 – 148.48, 147.38, 147.40 – 147.42)

Verantwortlichkeit für Menschenrechtsverletzungen durch schweizerische Unternehmen sicherstellen, insbesondere wenn sie im Ausland tätig sind. Aufsicht intensivieren, Gesetzgebung dazu erarbeiten, Schaffung eines bindenden und wirksamen Mechanismus zur Kontrolle und Überwachung.

Angenommen wurde lediglich jene Empfehlung, welche eine «Intensivierung» der Aufsicht fordert; alle Empfehlungen, welche bindende/rechtliche Massnahmen vorsehen, wurden abgelehnt. Die NGO-Plattform betrachtet den vollen Einsatz für die Konzernverantwortungsinitiative als Antwort auf die aus menschenrechtlicher Sicht unverständliche Ablehnung dieser Empfehlungen (vgl. Empfehlungen der NGO-Plattform Nr. 9).

6. Diskriminierungsschutz 

(Empfehlungen Nr.: 146.2, 146.6, 146.22-24, 146.26 – 146.48, 146.65, 146.70 – 146.72, 146.76 – 146.102, 146.105 – 146.108, 146.110 – 146.116, 147.28 – 147.37, 147.47, 147.49 – 147.57, 147.59, 147.63, 148.16 – 148.20, 148.24, 148.26 – 148.45, 148.58, 148.60, 148.62)

Die enorme Zahl von Empfehlungen weist auf die bestehenden grösseren Lücken im Diskriminierungsschutz hin. Sämtliche Empfehlungen, welche Massnahmen auf gesetzlicher Ebene fordern, sind abgelehnt worden. Erfreulicherweise wurden verschiedene Empfehlungen betreffend die Diskriminierung von Frauen angenommen (inkl. nationaler Aktionsplan/Strategie, gender-budgeting process, Förderung der ausgeglichenen Vertretung in Führungspositionen). Die NGO-Plattform setzt sich seit Jahren vehement für einen lückenlosen und bindenden Schutz in der Form eines allgemeinen Gesetzes zum Schutz vor Diskriminierung ein. Sie wird dies weiterhin tun, wird aber auch vor dem Hintergrund der UPR-Empfehlungen auf spezifische Massnahmen gegen die Diskriminierung der LGBTIQ-Gemeinschaft, gegen rassistische Diskriminierung und gegen Diskriminierung aufgrund des Geschlechts drängen (vgl. Empfehlungen der NGO-Plattform Nr. 11 – 15, 17, 19, 26, 35).

7. Gewährleistung der unabhängigen und unparteilichen Untersuchung von Polizeigewalt

(Empfehlungen Nr.: 146.56 – 146.59)

Die Annahme dieser Empfehlungen ist aus Sicht der NGO-Plattform sehr erfreulich, entspricht sie doch einem eigenen langjährigen Postulat. Sie wird in diesem UPR-Zyklus die konkrete und umfassende Umsetzung dieser Empfehlung einfordern und kritisch begleiten (vgl. Empfehlungen der NGO-Plattform Nr. 20).

8. Definition von Folter in den relevanten Gesetzen

(Empfehlung Nr.: 148.39)

Dass diese Empfehlung zum wiederholten Mal aus formellen Gründen abgelehnt wurde, erachtet die NGO-Plattform als völlig unbegründet und angesichts des schweizerischen Engagements gegen die Folter auf internationaler Ebene als peinlich. Die NGO-Plattform wird zusammen mit den UNO-Organen und zahlreichen Staaten auf diesem Punkt insistieren (vgl. Empfehlungen der NGO-Plattform Nr. 16).

9. Ausweitung der unentgeltlichen Rechtspflege

(Empfehlung Nr.: 148.54)

Diese Empfehlung wurde abgelehnt. Es ist allerdings evident, dass diesbezüglich grosser Verbesserungsbedarf besteht. Die NGO-Plattform setzt sich dafür ein, dass ein effektiver Rechtsschutz auch für Gefangene gewährleistet ist. Ein solcher bedingt, dass die unentgeltliche Rechtspflege im Straf- und Massnahmenvollzug weniger restriktiv gewährt wird als heute. Bei therapeutischen Massnahmen nach Art. 59 StGB müsste zudem angesichts der Intensität der Grundrechtseingriffe zwingend eine durchgehende Rechtsvertretung gewährleistet sein (vgl. Empfehlungen der NGO-Plattform Nr. 22).

10. Kampf gegen Menschenhandel

(Empfehlungen Nr.: 146.61 – 66; 146.68; 147.46)

Dass die Empfehlungen angenommen wurden, ist als positiv zu bewerten. Die Forderungen nehmen wichtige Defizite auf. Insbesondere bezüglich diskriminierungsfreiem, opferzentriertem sowie effektivem Schutz der Betroffenen von Menschenhandel hinkt die Schweiz noch immer hinter dem internationalen Standard her, die kantonalen Unterschiede sind nach wie vor gross. Neben der geforderten Evaluation des Nationalen Aktionsplanes der Schweiz gegen Menschenhandel, muss besonderes Augenmerk auf die Umsetzung der vorhandenen Schutzmöglichkeiten gelegt werden. Diese stehen in der Praxis häufig hinter migrations- und strafrechtlichen Interessen/Überlegungen zurück.

Besonders erfreulich und hoffentlich mit grosser Wirkungskraft verbunden ist die Empfehlung, Betroffene von Menschenhandel nicht zu kriminalisieren.
(vgl. Empfehlungen der NGO-Plattform Nr. 21 und 38).

11. Untersuchung aller möglichen Risiken betr. Menschenrechtsverletzungen bei der Prüfung von Asylgesuchen

(Empfehlung Nr.: 146.117)

Dass die Empfehlung angenommen wurde, zeugt vom Bewusstsein der Schweiz dafür, dass im Asylverfahren hohe Rechtsgüter auf dem Spiel stehen und dass der besonderen Situation von Kindern in diesem Zusammenhang Rechnung getragen werden muss. Dies ist ein positives Zeichen, welches es nun in der Praxis umzusetzen gilt. Dazu muss das Risiko von Menschenrechtsverletzungen in jedem Einzelfall sorgfältig und konsequent geprüft werden – unabhängig davon, ob es eine drohende Abschiebung in den Herkunftsstaat, in einen Dublin-Staat oder in einen sicheren Drittstaat betrifft (vgl. Empfehlungen der NGO-Plattform Nr. 37).

12. Minimalstandards in Asylzentren des Bundes und auf kantonaler Ebene

(Empfehlung Nr.: 147.62)

Die Annahme der Empfehlung zur Gewährleistung von Minimalstandards ist gerade vor dem Hintergrund der grossen kantonalen Unterschiede grundsätzlich als positiv zu werten. Entscheidend wird jedoch die Ausgestaltung der Standards sein. Die geplante Revision der EJPD-Verordnung zur Unterbringung in Bundeszentren geht in verschiedener Hinsicht nicht weit genug, so etwa bezüglich der Bewegungsfreiheit, der Betreuung und der Beschäftigungsmöglichkeiten. In jedem Fall müssen diese Minimalstandards absichern, dass die Verhältnismässigkeit stets gewahrt ist, und dass die Grenze zum Freiheitsentzug nicht überschritten wird. Angesichts der längeren Aufenthaltsdauer in kantonalen Asylzentren erscheint es zudem unumgänglich, dort einen höheren Massstab anzusetzen (vgl. Empfehlungen der NGO-Plattform Nr. 36).

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