Die politische Partizipation von Kindern und Jugendlichen in der Schweiz: Perspektiven, Chancen und Hürden

Im Rahmen des vierten Berichterstattungsverfahrens der Schweiz zur UNO-Kinderrechtskonvention im Jahr 2015 empfahl der UNO-Kinderrechtsausschuss die Erarbeitung von Massnahmen, welche den Einbezug von Kindern in die politische Planung und Entscheidfindung ermöglichen und es ihnen erlauben, sich zu wichtigen Angelegenheiten zu äussern. Doch was wurde diesbezüglich seither unternommen? Was ist mit politischer Partizipation von Kindern überhaupt genau gemeint, und wie hängt dies mit den Klimajugendprotesten zusammen?

Partizipation bottom-up: Die Klimajugend

Die Proteste der Klimajugend verdeutlichten jüngst die Not der jungen Generation, sich in das Politgeschehen aktiv einzubringen. Geradezu symptomatisch für das Auseinanderfallen der Weltanschauungen der Kinder und Jugendlichen einerseits und jener der Erwachsenen andererseits, hatte sich die Bewegung im Dezember 2018 gebildet. Eine Bewegung von Schülerinnen und Schülern, wie man sie seit Jahrzehnten nicht mehr auf den schweizerischen Strassen gesehen hatte, marschierte durch die Städte und skandierte «Welli Zuekunft? Oisi Zuekunft!». Dem gängigen Vorurteil der Erwachsenenwelt, wonach junge Menschen sich vornehmlich mit Freizeitvergnügung beschäftigten und apolitisch seien, stellen die Jugendlichen aktives Engagement und konkrete Forderungen gegenüber.

Obschon Kinder und Jugendlichen bereits vor dem 18. Lebensjahr klare Vorstellungen über das gesellschaftliche Zusammenleben haben, verfügen sie nicht über die Möglichkeit, diesen mithilfe des Stimm- und Wahlrechts Ausdruck zu verleihen. Im verfassungsmässigen politischen Prozess gibt es keine Möglichkeiten für die Kinder und Jugendliche, sich aktiv einzubringen. Der Streik bleibt eine der wenigen Möglichkeiten, sich Gehör zu verschaffen und Druck bei denjenigen aufzusetzen, welchen die Kompetenz zu entscheiden zukommt. Auch eine generell gut funktionierende Demokratie birgt das Risiko, gewisse Interessengruppen auszuschliessen.

Demokratie ist nicht gleich Demokratie

Bereits während der Wende vom 19. zum 20. Jahrhundert hielt John Dewey, amerikanischer Philosoph und Pädagoge, fest, dass Demokratie nicht einfach die «Herrschaft der Vielen» sein könne. Vielmehr sei dem demokratischen System die Besonderheit eigen, allen Menschen zu ermöglichen, im Sinne eines «ethischen Individualismus» ihre Potenziale auszuschöpfen. Gerade vor dem Hintergrund der Jugendproteste, welche die zerstörerische Entfesselung der kapitalistischen Kräfte anprangern, ist es aufschlussreich, sich Deweys Auffassung vor Augen zu führen.

Er sieht in der Demokratie mehr als eine (lediglich politische) Form des Zusammenlebens, welche sich im materiellen Gewinn erschöpft. Der Idee der Demokratie liegt gemäss der Auffassung von Dewey das ethische Ziel des grössten Gemeinwohls zugrunde. Damit repräsentiert sie für ihn ein Modell, das eine Gesellschaft bedingt, die sich aus verantwortungsvollen und selbstbestimmten Persönlichkeiten zusammensetzt und durch gesellschaftliche Anreize ermuntert, eigenständig Initiative zu ergreifen.

Mit ihrem Engagement für die Umwelt nehmen die Jugendlichen derzeit diese Verantwortung wahr. Es stellt sich nun aber auch die dringliche Frage, welcher Stellenwert der politischen Partizipation von Kindern und Jugendlichen in der gelebten schweizerischen Demokratie gegenwärtig eingeräumt wird und künftig eingeräumt werden kann.

Was ist Kinder- und Jugendpartizipation...?

Das Recht auf Partizipation von Kindern an gesellschaftlichen Prozessen lässt sich aus Art. 12 der UNO-Kinderrechtskonvention ableiten, worin das Kinder in der Bildung und Äusserung der eigenen Meinung und die angemessene Berücksichtigung derselben geschützt werden.
Kindern soll zugetraut werden, bei allen sie tangierenden Entscheidungen, die sich im gesellschaftlichen wie im familiären Zusammenleben stellen, mitzureden. Ihre Stimmen sollen in demokratischen Prozessen verschiedener Ebenen – z.B. in der Familie, in der Schule sowie in der Gemeinde – angemessen berücksichtigt werden. Die geforderte Mitwirkung von Kindern und Jugendlichen fokussiert dabei nicht auf das Wählen und Abstimmen als solches. Vielmehr sollen Kinder und Jugendliche befähigt werden, an der Gesellschaft, der Öffentlichkeit und an sozialen Prozessen teilzunehmen und mit der daraus fliessenden Verantwortung umzugehen. Diesem breiten Partizipationsbegriff entspricht beispielweise die in der Schweiz seit 1991 jährlich stattfindende Jugendsession auf nationaler Ebene. Solche Plattformen politischer Partizipation bilden das Scharnier für den Einbezug der jungen Generation in die Politik.
Dem traditionellen Rollenverständnis der Erwachsenen, die auf Kinder und über Kinder hinweg Macht ausüben, wird durch die Kinderrechtskonvention ein inklusiveres Modell entgegengestellt, in dem Kindern zugestanden wird, sich aktiv eine Meinung zu bilden, die angemessen berücksichtigt werden soll. 

...und wie kann diese sich ausgestalten?

Die Einbindung von Kindern und Jugendliche kann in verschiedenen Lebensbereichen stattfinden. So gelingt ein erfolgreicher Einbezug der Meinung und Wünsche von Kindern in der Schule erfahrungsgemäss besonders gut, während sich dies in politischen Prozessen auf Gemeindeebene, beispielweise durch Einbezug der Kinder und Jugendlichen im Vorfeld der Konzipierung einer neuen öffentlichen Anlage, oft bereits schwieriger ausgestaltet.

Erfolgreiche Partizipation von Kindern setzt voraus, dass sich diese ernst genommen fühlen und ihre Stimme wirklich zählt. Diese Rahmenbedingungen müssen erst geschaffen werden. Prallen die Lebenswelten von Erwachsenen mit jener der Kinder zusammen, ohne dass sie aneinander herangeführt werden, ist die Gefahr gross, dass der Versuch des Einbezugs scheitert oder es bei einer blossen Alibi-Übung bleibt. So muss und darf den sich noch entwickelnden Fähigkeiten von Kindern besondere Beachtung geschenkt werden: Während sich vor allem jüngere Kinder mit dem Verständnis eines komplexen Zusammenhanges oder der Berechnung eines finanzpolitischen Budgets wohl eher schwertun, kann ihre oft unvoreingenommene Sichtweise in anderen Bereichen von Vorteil sein.

Nicht zuletzt ist die Stärkung des Bewusstseins über die eigene Rolle im demokratischen System von klein auf die Basis und Grundvoraussetzung, um eine Gesellschaft politisch denkender Menschen zu schaffen. Somit ist die konsequente Umsetzung der Kinderrechtskonvention und des daraus fliessenden Rechts auf Partizipation von Kindern und Jugendlichen mitunter als ein Ziel der Demokratiebildung und der politischen Bildung zu lesen.

Das Wissen um die eigenen Rechte, welches durch entsprechende Bildung vermittelt werden kann, ist Voraussetzung, um diese auch tatsächlich wahrzunehmen. Das Recht auf Partizipation erschöpft sich indes nicht darin, dass Kinder ihre Rechte erkennen und ausüben, sondern umfasst darüber hinaus die Berücksichtigung und Gewährung dieser Rechte durch die Erwachsenen.

Der UNO-Kinderrechtsausschuss fordert umfassende Massnahmen

Der UNO-Kinderrechtsausschuss ist jenes Organ der Vereinten Nationen, das sich in periodischen Verfahren mit der Einhaltung der Kinderrechtskonvention durch ihre Vertragsstaaten befasst. Die Schweiz hat die Konvention 1997 ratifiziert. Am 4. Februar 2015 richtete der Ausschuss vierzig Empfehlungen zur Umsetzung der Konvention an die Schweiz. Diese sind rechtlich zwar nicht verbindlich, jedoch muss die Schweiz im Rahmen eines Staatenberichts aufzeigen, welche Massnahmen sie als Reaktion auf die Empfehlungen getroffen hat.

Einer der bemängelten Themenbereiche in den Empfehlungen des Ausschusses liegt in der unsystematischen Förderung der politischen Partizipation. Zudem stellte der Ausschuss fest, dass aufgrund der föderalistischen Struktur grosse kantonale Unterschiede in der effektiven Umsetzung der Konvention bestünden. Er empfahl deshalb, die Bemühungen auf der Rechts- und Verwaltungsebene auszubauen.

Einen Schwerpunkt sieht der Kinderrechtsausschuss darin, Kinder in ihrer Meinungsäusserungsfreit zu fördern, in dem ihnen die Möglichkeit gewährt wird, sie in allen sie betreffenden Belangen zu hören. Gleichsam müssten Schritte unternommen werden, damit die Stimmen der Kinder in den zentralen Lebensbereichen wie Schule, Familie sowie der politischen Planung und Entscheidfindung gehört und geachtet werden. Dabei hob der Ausschuss hervor, dass den Kindern in marginalisierten und benachteiligten Gruppen besondere Aufmerksamkeit zukommen müsse.

Ebenso empfahl der Ausschuss, mit Kindern und Jugendlichen beschäftigte Berufs- und Personengruppen systematisch und in angemessener Weise aus- und weiterzubilden, damit sie in ihrer Arbeit zur erfolgreichen Partizipation von Kindern beitragen können.

Der Bundesrat sieht nur punktuell Handlungsbedarf

In Erfüllung der staatlichen Verpflichtung zur Umsetzung der Empfehlungen des UNO-Kinderrechtsausschusses hat der Bundesrat im Dezember 2018 einen Bericht veröffentlicht, in dem er darlegt, wie er die Empfehlungen umzusetzen plant. In seiner Antwort auf die 40 Empfehlungen des UNO-Kinderrechtsausschusses erliess der Bundesrat zudem 120 Einzelempfehlungen, welche als Leitplanke für die künftige Umsetzung durch den Bund und vor allem die Kantone dienen.

Was die Förderung der politischen Partizipation von Kindern und Jugendlichen angeht, anerkennt der Bundesrat zwar die Relevanz dieser Bestrebung, gewichtet die Bestandteile einer verbesserten Umsetzung jedoch anders als der Ausschuss. So fällt auf, dass der Bundesrat insbesondere die Sensibilisierung und Schulung von erwachsenen Personen sowie ganzen Berufsgruppen hervorhebt, die mit und für Kinder arbeiten und somit direkt an der Schnittstelle beider Lebenswelten agieren. Durch die Vernetzung und den vermehrten Erfahrungsaustausch dieser Gruppen soll die politische Partizipation mittelbar intensiviert werden. Im Gegensatz zu den Empfehlungen des Kinderrechtsausschusses stehen im Bericht des Bundesrats jene Massnahmen, welche unmittelbar die Kinder- und Jugendlichen avisieren (beispielsweise durch Befragung), im Hintergrund. 

Im Bereich der Finanzierung stellt der Bundesrat fest, dass Instrumente zur Förderung der Partizipation von Kindern und Jugendlichen basierend auf dem Kinder- und Jugendförderungsgesetz verstärkt unterstützt werden sollen. Der finanzielle Rahmen für die Umsetzung entsprechender Massnahmen ist in diesem Gesetz zwar vorgesehen, jedoch knapp bemessen. Bei den erteilten Finanzhilfen wird in der kommenden Periode ein Fokus auf die Kinderpartizipation gesetzt. Dadurch sollen Organisationen dazu ermuntert werden, ihre Ideen zur Förderung der Teilhabe von Kindern und Jugendlichen an demokratischen Prozessen zu verwirklichen.

Zivilgesellschaft kritisiert das Vorgehen des Bundesrates als zögerlich

Während die Zivilgesellschaft den Fortschritt und die Bemühungen des Bundesrates zunächst begrüsste, schätzte sie den vorgelegten Bericht im Allgemeinen als selektiv und zögerlich ein. Das Netzwerk Kinderrechte Schweiz, welches die Interessen thematisch verwandter NGOs koordiniert, plädierte für eine umfassende und systematische Umsetzung der Kinderrechte. Dies erfordere eine koordinierte und nachhaltige national ausgerichtete Kinderrechtspolitik. Die Kinderrechtsbildung müsse überdies unmittelbar verstärkt und die Einbindung der Kinder gefördert werden. Liegt der Fokus auf der Ausbildung von Erwachsenen, also auf mittelbaren Massnahmen, befriedige dies die in der Konvention zum Ausdruck gebrachten Interessen hingegen nur ungenügend.

Im Sinne der Wahrung der Rechts- und Chancengleichheit müssten zudem gleiche Möglichkeiten für alle Kinder in den verschiedenen Regionen der Schweiz geschaffen werden. Dies bedürfe einer besonders engen Koordination von Bund, Kantonen und der Zivilgesellschaft. In einem ersten Schritt sei es zur nachhaltigen Ermächtigung von Kindern aber insbesondere wichtig, auf Bundesebene die notwendigen finanziellen Ressourcen bereit zu stellen.

Pilotprojekt als Chance

Ein gutes Beispiel und gleichzeitig Pionierarbeit in Sachen Partizipationsförderung ist das gemeinsame Vorhaben des Netzwerks Kinderrechte Schweiz und seiner Mitgliederorganisationen, die Stimme der Kinder und Jugendlichen direkt in das UNO-Staatenberichtsverfahren miteinfliessen zu lassen. Kinder und Jugendliche waren in den bisherigen Staatenberichtsverfahren von 2000-2002 und 2012-2015 nicht direkt miteinbezogen worden. Da es die Aufgabe aller Vertragsstaaten und der Kinderrechtsakteure ist, Kinder und Jugendliche in politische Prozesse zu integrieren, verwirklicht dieses neuartige Projekt unmittelbar die aus der Kinderrechtskonvention fliessenden Partizipationsrechte. Der UN-Kinderrechtsschuss hatte denn auch die Zivilgesellschaft, insbesondere die Kinder und Jugendlichen dazu eingeladen, Themen in die List of Issues Prior to Reporting (LOIPR) einzubringen.

Im Rahmen eines Pilotprojekts wurde unter Zuhilfenahme verschiedener – teilweise bereits seit geraumer Zeit bestehender – Instrumente eine Kinder-eigene Agenda erarbeitet. Die von den Kindern und Jugendlichen gesetzten Themen wurden schliesslich vom Netzwerk Kinderrechte zu einem Bericht verarbeitet und zuhanden des UNO-Kinderrechtsausschusses eingegeben.

Die Kinderkonferenz leistet wichtigen Beitrag zum Staatenberichtsverfahren

In diesem Sinne stand auch die letztjährige nationale Kinderkonferenz im Zeichen der Erarbeitung einer Liste der wichtigsten Forderungen der Kinder und Jugendlichen in der Schweiz. Als Äquivalent zur Jugendsession findet diese seit drei Jahren alljährlich im Kinderdorf Pestalozzi in Trogen statt. Sie stellt ein Gefäss der Partizipationsförderung dar, in dem sie die Möglichkeit bietet, dass sich Kinder über ihre Konventionsrechte informieren und sich aktiv zu diesen äussern. In einem altersgerechten Rahmen kommen Kinder aus möglichst vielen Regionen der Schweiz im Kinderdorf zusammen. Neben der Vermittlung der Rechte wird in partizipativen Arbeiten die Fähigkeit der Kinder gefördert, sich eine eigene Meinung zu bilden. Zudem wird den Teilnehmenden ermöglicht, anhand der gebildeten Meinungen Forderungen zuhanden der nationalen Politik zu formulieren. Die eingeladenen Gruppen sind divers: So werden von einer Schulklasse maximal drei Kinder eingeladen, was die gesellschaftliche Vielfalt wiederspiegeln und so die Meinungsvielfalt erhalten soll.

Im Rahmen der Themen, die behandelt werden, wird aktiv auf die Empfehlungen des UNO-Kinderrechtsausschuss Bezug genommen. Mittels eines Patronatskomitees, das mit Parlamentarier/-innen verschiedener Parteien besetzt ist, wird die Vernetzung mit der Politik gefördert. Die von den Kindern geäusserten Ideen und Forderungen werden so formuliert, so dass sie als parlamentarische Geschäfte in die Nationalpolitik eingespeist werden können.

Die im Bericht eingenommene Perspektive betrifft zunächst Themen, die der unmittelbaren Lebensrealität der Kinder entspringen. Diese Bereiche umfassen die familiäre Umgebung, die Schule und die Freizeit, sowie auf einer individuellen Ebene das gesundheitliche und emotionale Wohlbefinden. Darüber hinaus zeigen die Teilnehmer/-innen aber auch eine ausgeprägte Sensibilität für gesellschaftliche Themen wie die Umwelt und die Förderung des interkulturellen Austausches und Lernens. Unter konkreter Bezugnahme auf Art. 6 und Art. 24 der Kinderrechtskonvention, fordern sie denn auch die Einführung einer Steuer auf Palmölprodukte und Massnahmen, um den Verbrauch von Plastik einzudämmen.

Das Netzwerk Kinderrechte Schweiz hat die Ergebnisse der Kinderkonferenz schliesslich gemeinsam mit den Schlussfolgerungen aus der Arbeit in Schulklassen, der nationalen Jugendsession und dem Jugendparlament Zürich in den ersten Kinder- und Jugendbericht der Schweiz für die LOIPR verarbeitet. Am 1. Juli hat das Netzwerk den Kinder- und Jugendinput gemeinsam mit dem LOIPR Beitrag der Zivilgesellschaft schliesslich eingereicht. Nach der Publikation der List of Issues durch den UNO-Kinderrechtsausschuss wird die Schweizer Regierung wiederum auf die gesetzten Themen reagieren müssen. Für die Kinderkonferenz im Herbst 2019 ist geplant, an der dann vorliegenden LOIPR anzuknüpfen und erneut eine Eingabe für den Kinder- und Jugendbericht für 2020 vorzubereiten.

Hindernisse und Anforderungen

Gegenwärtig laufen in der Schweiz zwar zielgerichtete und punktuelle Projekte, um die politische Partizipation von Kindern durch Aufklärung und Einbezug zu fördern. Im Vergleich zu den Nachbarstaaten steht die Schweiz jedoch im Anfangsstadium. Wohl wurde im letzten Jahr mit dem ersten Kinderbericht ein Fortschritt erreicht. Dennoch bleibt die angebrachte Kritik bezüglich der Chancengleichheit brisant.

Der Kinderbericht, welcher sich aus den Ergebnissen einiger weniger Partizipationsgefässe zusammensetzt, bildet die Realität lediglich punktuell ab. So konnten im Pilotprojekt nur wenige Teilnehmende aus der italienisch- und französischsprachigen Schweiz befragt werden, da alle Eingaben aus partizipativen Aktivitäten aus der Deutschschweiz stammen.

Für die Zukunft plant das Netzwerk Kinderrechte Schweiz die Weiterführung und den Ausbau des Pilotprojekts und hat sich zum Ziel gesetzte alle Sprachregionen gleichermassen in die Evaluation miteinzubeziehen. Ein besonderes Augenmerk soll auf besonders verletzlichen Gruppen gerichtet werden, denen der Zugang zusätzlich erschwert ist, beispielsweise weil sie die Volksschule nicht besuchen und so nicht von dem Projekt erfahren können.

Im Fokus steht darüber hinaus die Nachhaltigkeit des Berichts: Inbsesondere die Weiterverfolgung der von den Kindern und Jugendlichen geäusserten Forderungen muss gewährleistet werden. Das Netzwerk sieht die Chance dazu in einem formalisierten, strukturierten und institutionalisierten Verfahren der Partizipation. Der Schlüssel dazu läge in den finanziellen Ressourcen, die unter anderem von Bund und Kantonen übernommen werden müssten.

Die Förderung der Partizipation mit Blick in die Zukunft

In 20 Jahren wird die Hälfte der Stimmberechtigten über 60 Jahre alt sein. Dies wird zur Situation führen, dass eine Gesellschaft aus mehrheitlich älteren Menschen politische Entscheidungen trifft, deren Folgen im Ergebnis hauptsächlich die junge Generation zu tragen hat. Um diese Situation zu entschärfen, hatte der Think tank Avenir Suisse im Jahr 2016 vorgeschlagen, das Stimmrecht national auf 16 Jahre zu senken oder ein Kinderstimmrecht zu schaffen, das den Kindern ab Geburt zustehen würde, gleichzeitig aber bis zur Erreichung der Volljährigkeit von den Eltern im Interesse der Kinder wahrgenommen wird.

Der Kinderbericht als Sprachrohr der Kinder und Jugendlichen kann in Anbetracht der demographischen Prognose als ein mögliches Mittel gesehen werden, um das drohende demokratische Ungleichgewicht zu entschärfen. Umso wichtiger ist es, die Stimme der Kinder durch eine einheitliche, schweizweite Politik zu fördern, in dem die geschaffenen Instrumente institutionalisiert und ausgebaut werden.

Weiterführende Links:

• Was wir von Dewey für die Demokratie im 21. Jahrhundert lernen können
  Thamy Pogrebinschi, Theorieblog.de, 4. Mai 2016
• Umsetzung der Kinderrechtskonvention: Wo steht die Schweiz
  Netzwerk Kinderrechte Schweiz, 2019 (pdf, 28 S.)
• So hat die Klimajugend die Politik verändert
  Beobachter, 23. Mai 2019
• Alterung
  Avenir suisse, Studie zum demographischen Wandel
• Auf dem Weg zur Gerontokratie?
  Avenir suisse, Studie zum demographischen Wandel (pdf, 2 S.)
• Jugend und Politik. Das Jugendvorstossrecht in den Gemeinden
  Dissertation von Nevin Martina Bucher, Dike Verlag, 2019