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Armut in der Schweiz: Die Lage wird ernst, doch der Bund zieht sich zurück

Sozialrechte – Dossier
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Sozialrechte in der Schweiz – überkommene Positionen verlassen
Sozialrechte in der Schweiz – überkommene Positionen verlassen
Kinderarmut in der Schweiz
Kinderarmut in der Schweiz

01.10.2019

#ArmutSozialrechte
 
#Kinder
 

Das 2014 geschaffene Nationale Programm zur Prävention und Bekämpfung von Armut entstand als Antwort auf die Verbreitung finanzieller Not in der Schweiz. Der Bundesrat hat nun beschlossen, das Programm auf ein Minimum zu reduzieren – ein Entscheid, der weder im Einklang mit der Bundesverfassung noch mit den verschiedenen internationalen Verpflichtungen der Schweiz steht.

Gemäss den Zahlen des Bundesamts für Statistik (BFS) waren 2017 in der Schweiz 8,2% der Bevölkerung von Armut betroffen, darunter 103'000 Kinder. Laut Caritas sind fast eine Million Menschen davon bedroht. Zudem könne eine hohe Anzahl von Haushalten unvorhergesehene Ausgaben in der Höhe von CHF 2000.00  nicht verkraften – 2011 waren es fast 41%. Dies sind besorgniserregende Zahlen, die eine beunruhigende Realität abbilden.

Die Ursachen von Armut sind vielseitig, wodurch die Analyse und die wirksame Bekämpfung des Phänomens besondere Aufmerksamkeit von Bund, Kantonen und Gemeinden erfordern. Schweizer Akteure/-innen – insbesondere die Zivilgesellschaft – aber auch verschiedene internationale Gremien stellen entsprechende Forderungen in den Raum.

Was macht der Bund?

Es dauerte Jahre, bis sich der Bund endlich der Herausforderung stellte, Armut aktiv zu bekämpfen und auf die wiederholten Forderungen der Zivilgesellschaft sowie verschiedener Parlamentarier/innen zu reagieren. Seit 2003 wurden im Parlament zahlreiche Motionen zu diesem Thema eingereicht: Die Motion Rechsteiner (SG/SP) «Nationaler Aktionsplan zur Bekämpfung der Armut» (2003), die Motionen der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit «Armutsstatistik» (2006) und  «Gesamtschweizerische Strategie zur Bekämpfung der Armut» (2006), Motion Leutenegger (BL/SP) «Strategie zur Bekämpfung der Altersarmut» (2009) oder die Motion Marra (VD/SP) «Monitoring der gesamtschweizerischen Strategie zur Armutsbekämpfung» (2010).

Mit dem «Nationalen Programm zur Prävention und Bekämpfung von Armut» 2014-2018 schuf der Bund schliesslich die notwendigen Grundlagen für ein systematisches und landesweites Vorgehen gegen Armut. Im Laufe von fünf Jahren wurden im Rahmen des Programms nämlich wissenschaftliche Grundlagen entwickelt, innovative Ansätze zur Armutsbekämpfung getestet, praktische Instrumente bereitgestellt und der Austausch zwischen Fachleuten und Akteuren gefördert.

Im April 2018 beschloss der Bundesrat jedoch, sein finanzielles Engagement zu reduzieren und die Kantone bei der Umsetzung der erarbeiteten Strategien künftig sich selbst zu überlassen. Ebenso verzichtet er auf die Einführung eines Armutsmonitoring, obwohl er dies in seinem Evaluationsbericht zur Umsetzung des Nationalen Programmes selbst als notwendig bezeichnet hatte. Bis heute fehlt es daher auf nationaler Ebene an einer systematischen und periodischen Überwachung der unterschiedlichen Dimensionen von Armut in der Schweiz. Fünf Jahre nach der Implementierung der erfolgsversprechenden Strategie zieht sich der Bund demnach eindeutig aus der Thematik zurück, ohne dabei all seine Versprechen gehalten zu haben.

Hugo Fasel, Direktor der Caritas, nahm kein Blatt vor den Mund, als er den Entscheid des Bundesrates in einer Stellungnahme vom 27. August 2018 anprangerte: «Der Bund verabschiedet sich aus der Armutspolitik und überantwortet diese vollständig den Kantonen. Damit verweigert sich der Bundesrat den Ergebnissen des Nationalen Armutsprogramms und will der Entwicklung der Armut in der Schweiz tatenlos zusehen. Politisch bedeutet der Entscheid des Bundesrates ein Zurück auf Feld eins!». Das Hilfswerk fordert den Bund unmissverständlich auf, eine Führungsrolle im Kampf gegen die Armut zu übernehmen, und ruft nach einem Wechsel der politischen Perspektive in dieser Frage.

Die Verantwortung der Kantone

Die Prävention und Bekämpfung der Armut liegt weitgehend in der Verantwortung der Kantone. Die Caritas erinnert im Bericht «Die Schweiz braucht eine wirksame Armutspolitik» vom August 2018 daran, dass die Kantone «in zentralen Fragen der Existenzsicherung, bedarfsabhängigen Leistungen, Krankenkassenprämienverbilligungen, familienunterstützenden Angeboten, Förderung des gemeinnützigen Wohnungsbaus oder Mindestlöhnen» selbstständig entscheiden. Es ist daher notwendig, dass die Kantone das Phänomen der Armut erfassen und verbindliche Strategien dagegen entwickeln.

Im Rahmen des Nationalen Programms 2014-2018 wurde die Armutsberichtserstattung in der Schweiz untersucht. Die Aufbereitung der Daten brachte hervor, dass sich die kantonalen Armutsberichte sowohl in ihrer Gestaltung als auch in ihrer Methodik unterscheiden und selten eine umfassende Analyse von Armut in ihren unterschiedlichen Dimensionen liefern. So hat die Armutsberichtserstattung in den letzten Jahren zwar an Bedeutung gewonnen, ist aber noch lange nicht systematisch eingeführt und fehlt in einigen Kantonen gänzlich.

Sozialpolitik im Niedergang

Gleichzeitig werden die Kantone bei der Unterstützung der von Armut betroffenen Menschen immer restriktiver. Ein Trend, der in der deutschsprachigen Schweiz neue Höhen erreicht. Im vergangenen Jahr sorgte die Motion «Motivation statt Repression» von Peter Riebli (SVP) im Landrat von Basel-Landschaft auch national für viel Gesprächsstoff. Als bisher radikalster Angriff auf die Sozialhilfe hat das kantonale Parlament die Motion am 26. April 2018 mit nur einer Stimme Unterschied angenommen. Sie fordert einerseits, die Höhe der Sozialhilfe so anzupassen, dass nur ein Existenzminimum von Fr. 300.00 pro Monat gewährleistet wird. «Integrationswillige, motivierte und engagierte Personen» sollen zudem «stufenweise eine Motivationsentschädigung» erhalten, welche jedoch den heutigen Grundbedarf nicht übersteigen dürfe.

Auch die Berner Abstimmung vom 19. Mai 2019 über den Entwurf zur Änderung des Sozialhilfegesetzes, welcher knapp abgelehnt wurde, verlangte eine generelle Kürzung der Leistungen um 8% (bis zu 30% als Sanktion), obwohl diese bereits unter den von der Schweizerischen Konferenz der Kantonalen Sozialdirektorinnen und- Sozialdirektoren (SODK) definierten Richtlinien und dem Existenzminimum lagen. Die Leistungen wurden bereits im Rahmen ihrer zweistufigen Überarbeitung zwischen 2016 und 2017 stark gekürzt. Als Reaktion auf politische Forderungen hatte die SKOS den Umfang der Sozialhilfestandards für Grossfamilien und junge Erwachsene reduziert und die Sanktionsmöglichkeiten erweitert.

Auch auf nationaler Ebene werden die Sozialleistungen angegriffen. Im Rahmen der Weiterentwicklung der Invalidenversicherung stimmte der Nationalrat im März 2019 für eine Kürzung der Kinderrenten für Bezüger/innen einer Invalidenversicherung um 25%. «Mit diesen Entscheiden müssen viele Menschen mit Behinderungen um ihre Existenz kämpfen», konstatiert Julien Neruda. Gemäss dem Direktor von Inclusion Handicap würden «besonders Familien mit Kindern (…) finanziell bluten.»

Das föderalistische System als Ursprung der Ungleichheit

Tatsächlich führen die kantonalen Kompetenzen bei der Sozialhilfe und anderen Leistungen im Zusammenhang mit der Armutsbekämpfung zu äusserst ausgeprägten regionalen gesetzlichen Unterschieden. Diese Problematik wurde bereits im Mai 2015 vom Schweizerischen Kompetenzzentrum für Menschenrechte diskutiert.

Seit geraumer Zeit werden Stimmen laut, die ein nationales Rahmengesetz fordern, welches diese Ungleichheiten beseitigt. Bereits 1992 forderte eine parlamentarische Initiative ein «Recht auf Existenzsicherung» und in jüngerer Zeit folgten etwa die Motion Humbel (AG/SP) «Bundesrahmengesetz zur Existenzsicherung» oder die Motion Weibel (ZH/GLP) «Rahmengesetz für Sozialhilfe», welche die Erarbeitung eines Bundesgesetzes verlangten, das den Bereich der Sozialhilfe und die Deckung lebenswichtiger Bedürfnisse regelt. Sozialleistungen sollten so harmonisiert, Lücken geschlossen und die Stellung der Sozialhilfe im sozialpolitischen und rechtlichen System geklärt werden. Schliesslich zielen im Jahr 2017 die Motion Streiff-Feller (BE/EVP) «Die Sozialhilfe mit einem schlanken Rahmengesetz oder einem Konkordat koordinieren» und die gleichlautende Motion Bertschy (BE/GLP) in eine ähnliche Richtung. Die beiden Vorstösse wurden jedoch bis anhin noch nicht behandelt.

In Ermangelung einer nationalen Rahmengesetzgebung bestehen erhebliche Leistungsunterschiede zwischen den Kantonen, den Gemeinden, beispielsweise bei den Prämienzuschüssen, Wohngeldern oder zusätzlichen Familienleistungen. Diese Kontraste in der kantonalen Politik führen zu ausgeprägten Ungleichheiten in Angebot und Art der Sozialleistungen je nach Wohnort und beeinflussen direkt die wirtschaftliche und rechtliche Situation einzelner Sozialhilfebezüger/innen. Eine Situation, die mit der Achtung der Grund- und Menschenrechte nicht vereinbar ist.

Armut und Menschenrechte

Die Schweizerische Bundesverfassung (BV) garantiert in Artikel 12 das Recht auf Hilfe und Unterstützung und auf die notwendigen Mittel, um ein menschenwürdiges Leben zu führen («Recht auf Hilfe in Notlagen»). Während die sogenannte Nothilfe darauf abzielt, jeden und jede bedingungslos vor einem unwürdigen Lebensstandard zu schützen, geht die Sozialhilfe über das in der Verfassung vorgesehene Existenzminimum hinaus. Sie garantiert weiteres ein soziales Existenzminimum, belässt den Begünstigten einen gewissen Handlungsspielraum und ermöglicht ihnen so die Teilhabe am Gesellschaftsleben leben.

Die Garantie zur Aufrechterhaltung minimaler sozialer Strukturen findet ihren Ursprung in den Sozialzielen der Bundesverfassung (Art. 41 BV), welche hauptsächlich auf dem Internationalen Pakt über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte (UNO-Pakt I) basieren. Mit der Ratifizierung dieses Vertrages hat sich die Schweiz verpflichtet, die volle Ausübung dieser Garantien und damit auch des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard (Art. 11 UNO-Pakt I) mit allen den ihr zur Verfügung stehenden und geeigneten Mitteln (Art. 2 UNO-Pakt I), sicherzustellen.

Obwohl die im UNO-Pakt I verankerten Rechte mehrheitlich programmatischer Natur sind, müssen diese ganzheitlich, insbesondere durch gesetzgeberische Massnahmen, verwirklicht werden. Dementsprechend ist es der Schweiz als Vertragsstaat nicht erlaubt, Massnahmen zu ergreifen, die einem Rückschritt von einmal erreichten Realisierungsstandards gleichkommen (Art. 5 UNO-Pakt I).

Mit der Reduktion der finanziellen Mittel für das Nationale Programm zur Prävention und Bekämpfung von Armut gefährdet der Bundesrat nicht nur die Weiterentwicklung bestehender Standards, sondern setzt auch die wenigen nationalen Errungenschaften der letzten Jahre aufs Spiel. Dieses Vorgehen scheint in Bezug auf das in diesem Fall relevante Vertragsziel, nämlich die volle Verwirklichung des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard unter Ausschöpfung aller Möglichkeiten, einem Rückschritt gleichzukommen. Ohne eine überzeugende Begründung könnte die Schweiz folglich für Verstösse gegen ihre aus Artikel 2 und Artikel 11 des UNO-Paktes I hervorgehenden Verpflichtungen verantwortlich gemacht werden.

Da Armut in der Schweiz vor allem Kinder betrifft, ist die Verantwortlichkeit der Schweiz auch im Lichte von Artikel 6 und Artikel 27 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes (KRK) eindeutig. Mit der Ratifizierung dieser Konvention hat sich die Schweiz verpflichtet, dafür zu sorgen, dass jedes Kind einen «seiner körperlichen, geistigen, seelischen, sittlichen und sozialen Entwicklung angemessenen Lebensstandard» geniessen kann.

Eine Fülle von Empfehlungen

Die Schweiz hat bereits eine Vielzahl von Empfehlungen von verschiedenen UNO-Ausschüssen erhalten, sich insbesondere zum Schutz von Familien, Kindern und Frauen aktiver für die Bekämpfung von Armut einzusetzen. Der UNO-Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau (CEDAW-Ausschuss) hat in seiner letzten Überprüfung im Jahr 2016 der Schweiz empfohlen, eine nationale Strategie zur Armutsbekämpfung mit Schwerpunkt auf den am stärksten benachteiligten und gefährdeten Gruppen von Frauen zu beschliessen. Zudem forderte er die Schweiz mit Nachdruck auf, ein einkommensabhängiges Kindergeld einzuführen. Der UNO-Ausschuss für die Rechte des Kindes schloss sich dieser Empfehlung an. Des Weiteren solle die Schweiz ihr System der Familienzulagen und -leistungen verstärken, um sicherzustellen, dass alle Kinder im ganzen Land einen angemessenen Lebensstandard haben.

Auch der UNO-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (CESCR) hat bei seiner letzten Überprüfung im Jahr 2010 diverse Empfehlungen im Bereich der Armutsbekämpfung an die Schweiz gerichtet. Im Herbst 2019 wird dieser die Schweiz erneut überprüfen.

Die steigende Anzahl Armutsbetroffener in der Schweiz, der Mangel an kostengünstiger familienergänzender Kinderbetreuung, sowie der gleichberechtigte Zugang zu Bildung und Ausbildung waren Gegenstand von Empfehlungen innerhalb der letzten «Universellen Periodischen Überprüfung» (UPR) der Schweiz im Jahr 2017 und widerspiegeln, was nicht überraschend ist, in vielerlei Hinsicht die von der Zivilgesellschaft vorgeschlagenen Massnahmen.

Erwartungen der Zivilgesellschaft

Die Caritas, welche im Jahr 2009 eine «Dekade der Armutsbekämpfung» gestartet hat, veröffentlicht jährlich einen Bericht, der sich jeweils auf einen ausgewählten Aspekt der Armut in der Schweiz konzentriert. Im oben erwähnten Bericht «Die Schweiz braucht eine wirksame Armutspolitik» spricht die Organisation zahlreiche Empfehlungen aus, wie die Schweiz das Phänomen auf kohärente und effektive Weise angehen könnte.

Auf institutioneller Ebene ist die Ausarbeitung einer nationalen Strategie unter Einbeziehung aller politischen Gremien, insbesondere des Bundes, sowie eine bessere Harmonisierung der kantonalen Sozialpolitiken erforderlich. Die Zivilgesellschaft verlangt zudem Massnahmen in verschiedenen weiteren Bereichen, wie zum Beispiel die Sicherstellung eines national festgelegten Existenzminimums.

Weiter müssten Aus- und Weiterbildungen Chancengleichheit gewährleisten und ein lebenslanges Lernen bzw. die Möglichkeit lebenslanger Bildung schaffen. Dazu gehören Frühförderprogramme für Kinder, Fördermassnahmen für Erwachsene, einschliesslich der Finanzierung von Unterhaltskosten, freier Zugang zur Weiterbildung auf allen beruflichen Ebenen und die Anerkennung ausländischer Diplome.

Darüber hinaus sei in allen Kantonen besondere Unterstützung von Familien durch die Einführung zusätzlicher Familienleistungen erforderlich. Mehr als notwendig wären schliesslich gezielte Massnahmen zur Förderung einer besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf.

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