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Verhüllungsverbot

Volksinitiative zum Burkaverbot: Gegenvorschlag des Bundesrats

29.08.2018

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Die Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» (sog. Burkaverbots-Initiative) wurde am 11. Okt. 2017 mit 105‘553 gültigen Unterschriften eingereicht. Im März 2016 vom «Egerkinger Komitee» lanciert, welches bereits die Anti-Minarett-Initiative ins Leben gerufen hatte, zielt sie darauf ab, die Gesichtsverhüllung aus religiösen Gründen an öffentlich zugänglichen Orten (ausser in Sakralstätten) zu verbieten und nimmt damit eine jahrelange Debatte auf. Ausserdem bezweckt das Volksbegehren ein landesweites Vermummungsverbot an Demonstrationen.

Der Bundesrat beschied am 20. Dezember 2017, dass er ein nationales Verbot der Verhüllung ablehnt und legte daraufhin am 27. Juni 2018 einen indirekten Gegenvorschlag vor, welcher alternative Massnahmen auf Gesetzesebene vorsieht. Die Vernehmlassung zu diesem Gegenvorschlag endet am 18. Oktober 2018.

Im Folgenden dokumentieren wir zuerst in chronologischer Abfolge die politische Diskussion in der Schweiz und danach die menschenrechtlichen Argumente für und gegen ein Verhüllungsverbot.

Politische Vorstösse vor 2012

Zwischen 2006 und 2011 befasste sich das Parlament mehrfach mit einem Burka- oder Verhüllungsverbot. Entsprechende Vorstösse gingen zurück auf Christophe Darbellay (CVP, FR), Oskar Freysinger (SVP, VS) und Hans Fehr (SVP, ZH). Auch eine Standesinitiative aus dem Kanton Aargau forderte ein Verbot. Mit Ausnahme des Vorstosses der CVP forderten alle Eingaben ein generelles Verhüllungsverbot, d.h. sie waren nicht ausschliesslich gegen die muslimische Ganzkörperverschleierung gerichtet, sondern auch gegen die Vermummung von Demonstrierenden.

Der Bundesrat beantwortete diese Vorstösse für ein Burka- oder Vermummungsverbot allesamt abschlägig. Als Grund führte der Bundesrat in seinen Stellungnahmen an, dass ein Verbot gegen Art. 15  BV (Glaubens- und Gewissensfreiheit) verstossen würde. In einer Antwort von 2010 hielt er fest, er gehe von rund 100 Burkaträgerinnen in der Schweiz aus. Zwar sah der Bundesrat in der Burka und ähnlichen Gesichtsverhüllungen ein Integrationshindernis für muslimische Frauen. Er befürchtete aber, dass die Betroffenen zuhause eingeschlossen blieben, würde ein Verbot errichtet. Nicht in Frage kam für den Bundesrat, zwischen Touristinnen und inländischen Burkaträgerinnen einen Unterschied zu machen.

Der Nationalrat hatte übrigens diejenigen Vorstösse, die ein generelles Verhüllungsverbot forderten, stets unterstützt; gescheitert waren sie jeweils am Nein des Ständerats.

Das Tessiner Verhüllungsverbot

Die Stimmbürger und Stimmbürgerinnen des Kantons Tessin haben im September 2013 eine Volksinitiative für ein Verhüllungsverbot mit 65,4 Prozent klar angenommen und dieses damit in der Tessiner Kantonsverfassung verankert. Vom Verbot betroffen sind neben vermummten Demonstrierenden auch die Trägerinnen von Ganzkörperschleiern, seien es Burkas und Niqabs, welche das Gesicht ausser der Augenpartie vollständig verhüllen.

Im März 2015 haben National- und Ständerat nach einem entsprechenden Antrag des Bundesrats die Tessiner Verfassungsänderung gebilligt und damit zum Ausdruck gegeben, dass  die Tessiner Regelung mit Bundes- und übergeordnetem Recht vereinbar sei.

Nachdem der Tessiner grosse Rat im November 2015 ein entsprechendes kantonales Gesetz verabschiedet hat, ist der Kanton Tessin der erste Kanton mit einem entsprechenden gesetzlichen Verbot. Dieses ist am 1. Juli 2016 in Kraft getreten. 

Einverständnis des Bundesrats nach EGMR-Urteil

Jahrelang hatte sich der Bundesrat zuvor gegen die Vorstösse für Verhüllungsverbote ausgesprochen. Doch am 12. November 2014 stimmte der Bundesrat dem Tessiner Burkaverbot zähneknirschend zu. In seiner Medienmitteilung hielt der Bundesrat fest, dass er das Verbot angesichts der geringen Anzahl von verhüllten Frauen in der Schweiz nicht als sinnvoll erachtet. Er bestätigte aber, dass die Art und Weise, wie das Verbot in der Tessiner Verfassung ausformuliert ist, bundesrechtskonform ausgelegt werden kann.

Offenbar hatte ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vom Juli 2014 den Bundesrat zu dieser Einschätzung ermuntert. In diesem Urteil billigte der EGMR ein französisches Gesetz, welches die Vollverschleierung in der Öffentlichkeit generell verbietet. Der Wortlaut des Tessiner Verfassungsartikels lehnte sich an das im Juli 2011 verabschiedete französische Gesetz an.

Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot»

Am 15. März 2016 wurde schliesslich die nationale Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» lanciert. Hinter der Initiative steht das sogenannte «Egerkinger Komitee», welches bereits das Minarettverbot auf Bundesebene mittels Volksinitiative durchgesetzt hatte. Knapp vor Ablauf der Sammelfrist wurden 105‘553 gültige Unterschriften eingereicht. Die Bundeskanzlei bestätigte am 11. Okt. 2017 das Zustandekommen der Initiative.

Was will die Initiative?

Der vorgesehene Artikel 10a in der Bundesverfassung mit dem Titel «Verbot der Verhüllung des eigenen Gesichts» sieht drei Absätze vor. Der erste legt fest, dass niemand an öffentlichen oder «allgemein zugänglichen» Orten sein Gesicht verbergen darf. Der zweite Absatz lautet: «Niemand darf eine Person zwingen, ihr Gesicht aufgrund ihres Geschlechts zu verhüllen». Und schliesslich gestattet der dritte Absatz Ausnahmen aus «gesundheitlichen, sicherheitsrelevanten, klimatischen sowie aus Gründen des einheimischen Brauchtums.» Somit sind Ausnahmen aus religiösen Gründen - ausser in «Sakralstätten» - ausgeschlossen, wie Walter Wobmann, Mitinitiant und Co-Präsident des Initiativkomitees, auf seiner Webseite bestätigt: Die Initiative wolle bewusst auch die «Gesichtsverhüllung aus religiösen Gründen erfassen».

Kein Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot

Im Initiativtext wurde absichtlich jeder Hinweis auf die muslimische Ganzkörperverschleierung vermieden, vermutlich, um sich gegenüber dem Diskriminierungsverbot keine Blösse zu geben. Tatsächlich beinhaltet der allgemein gehaltene Text der Volksinitiative wohl keinen Verstoss gegen das rechtliche Diskriminierungsverbot, selbst wenn man diskriminierende Motive gegenüber der winzigen Minderheit von vollverschleierten Musliminnen in der Schweiz unterstellt. Denn das Verbot würde gleichermassen vermummte Demonstrierende treffen. Ein solches Vermummungsverbot für bewilligte Kundgebungen gibt es übrigens in einzelnen Kantonen bereits.

Indirekter Gegenvorschlag des Bundesrats

Der Bundesrat entschied im Dezember 2017, die Volksinitiative abzulehnen und reagierte mit einem indirekten Gegenvorschlag. Am 27. Juni 2018 wurde die Vernehmlassung eröffnet. In seiner Pressemitteilung erläutert der Bundesrat, dass er eine gesamtschweizerische Lösung ablehnt, da eine solche es den Kantonen verunmöglichen würde, die Problematik selbst zu regulieren. Insbesondere der Umgang mit verhüllten Touristinnenen aus arabischen Ländern erfordere differenzierte kantonale Lösungen.

Er sei sich jedoch der Problematik bewusst, welche die Gesichtsverhüllung aufwerfen könne. Der indirekte Gegenvorschlag definiert dementsprechend zum einen, dass im Kontakt mit den Behörden unter bestimmten Voraussetzungen das Gesicht enthüllt werden muss und stellt zum andern die Nötigung zur Gesichtsverhüllung unter Strafe. Zu diesem Zweck soll ein neues Bundesgesetz über das Verbot der Gesichtsverhüllung erlassen und der Straftatbestand der Nötigung im Strafgesetzbuch (Art. 181 Abs. 2 StGB) ergänzt werden, indem sich neu auch strafbar macht, wer eine Person dazu zwingt, ihr Gesicht im öffentlichen oder im privaten Bereich zu verhüllen.

Das Ende der Vernehmlassung am 18. Oktober 2018 markiert wahrscheinlich den Beginn eines langwierigen Prozesses: Der Bundesrat kann seinen Entwurf aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse noch anpassen, bevor er ihn dem Parlament vorlegt, welches seinerseits auch noch Änderungen vornehmen kann.

Obwohl der indirekte Gegenvorschlag den Rückzug der Volksinitiative durch die Initianten zum Ziel hat, ist dies angesichts des ideologisch geprägten «Egerkinger Komitees» unwahrscheinlich. Der Gegenvorschlag des Bundesrates käme nur dann zum Zuge, wenn die «Burkaverbots-Initiative» zuvor abgelehnt würde. Und selbst in diesem Fall wäre die neue gesetzliche Grundlage dem fakultativen Referendum ausgesetzt.

Menschenrechte für und wider ein Verbot

In der öffentlich geführten Debatte argumentieren sowohl Verfechter/innen wie Gegner/innen eines Verhüllungsverbots mit den Menschenrechten. Dabei liegen die Argumentationslinien ähnlich wie bei der Diskussion über das Kopftuch. Gegner/innen des Verbots betonen insbesondere das Selbstbestimmungsrecht von muslimischen Frauen. Demgegenüber kritisieren Befürworter/innen eines Verbots, dass die Toleranz gegenüber der Ganzkörperverschleierung als Toleranz gegenüber der Unterdrückung betroffener Frauen zu werten sei.

Menschenrechtsorganisationen gegen ein Verbot

Amnesty International (AI) äusserte sich im Jahre 2010 dezidiert gegen gesetzliche Verbote von Ganzkörperschleiern. Zwar habe der Staat die Pflicht, dafür zu sorgen, dass keine Frau von der Familie oder andern Personen dazu gezwungen werde, sich zu verschleiern. Ein Verbot sei allerdings kein Schritt für mehr Frauenrechte, denn verschleierte Frauen würden durch Verbote im Alltag noch zusätzlich ausgegrenzt. Eine klar definierte Einschränkung der Verschleierung sei zwar legitim, falls die öffentliche Sicherheit auf dem Spiel stehe oder allgemeine Regeln für bestimmte Berufe gelten. Es sei beispielsweise zulässig, Frauen aufzufordern, ihren Schleier für Identitätskontrollen zu lüften. Solche Einschränkungen dürften jedoch nicht auf eine diskriminierende Art und Weise umgesetzt werden.

Noch unzweideutiger äusserte sich im August 2016 die Menschenrechtsorganisation Terre des Femmes (TdF) gegen ein Burkaverbot. TdF bezeichnet es als «scheinheilig», im Namen der Gleichstellung ein Burkaverbot zu fordern, denn damit würden Gleichstellungsanliegen «rassistisch instrumentalisiert». Die Vollverschleierung sei «mitnichten die Ursache irgendeines Problems», sondern «lediglich ein sehr unterschiedlich gedeutetes Symbol».

Auch Operation Libero fährt - im Namen der persönlichen Freiheit - eine Kampagne gegen ein mögliches Burkaverbot. Dieses sei «gegen eine liberale Verfassung, die Selbstbestimmung der Frau und gegen eine vielfältige Gesellschaft» gerichtet. Beim Burkaverbot handle sich um eine blosse Symbolpolitik, da es in der Schweiz kaum Burkaträgerinnen gebe.

Keine klaren Fronten

Allerdings kommt die Forderung nach einem Burkaverbot nicht nur aus rechtsnationalen und muslimfeindlichen Kreisen. Sondern auch einige bürgerliche Frauen, aber auch Frauen mit Migrationshintergrund und einige Feministinnen stellen sich klar hinter ein Verschleierungsverbot, und sogar einige männliche Exponenten des linken Lagers positionieren sich anders als ihre Partei, wie neuerdings der Zürcher Regierungsrat Mario Fehr vom rechten SP-Flügel und der Wadtländer Regierungsrat Pierre-Yves Maillard vom linken SP-Flügel.

Maillard sagte in einem Interview mit Le Matin Dimanche, die bei uns errungenen Freiheiten der Frauen seien nicht verhandelbar. Diese Freiheiten seien fragil, denn nichts werde weltweit mehr toleriert als die Unterdrückung der Frauen. Maillard erinnert daran, dass viele Frauen auf allen Kontinenten für diese Freiheiten kämpfen, und einige würden dies mit dem Tod bezahlen. Diese Frauen in ihrem Freiheitskampf zu unterstützen heisse eben auch, der Toleranz gegenüber der Frauendiskriminierung bei uns Grenzen zu setzen. Maillard rät der Linken, statt die Voilksinitiative zu bekämpfen sich für eine vernünftige gesetzliche Regelung der Ganzkörperverschleierung einzusetzen.

Offenkundig teilen sich die Meinungen zum Burkaverbot nicht unbedingt entlang der politischen Lager, sobald von der Sache her argumentiert wird. Da gibt es dann so seltsame Konstellationen wie in einem Streitgespräch auf Radio DRS: Der Zürcher SVP-Rechtsaussen Claudio Zanetti äussert sich mit Berufung auf das Freiheitsethos vehement gegen ein Burkaverbot, während die CVP-Nationalrätin Elisabeth Schneider-Schneiter ebenso engagiert für ein solches Verbot plädiert - wenn auch nicht auf dem Weg einer Volksinitiative.

Kommentar: die Volksabstimmung als Falle

Das Verhüllungsverbot bedeutet eine Einschränkung der persönlichen Freiheit von Einzelpersonen, sowohl von einigen Demonstranten/-innen, die sich gerne vermummen, wie auch von einigen Frauen, welche die Burka oder den Niqab freiwillig tragen. Für einen solchen Eingriff in die Grundrechte braucht es nebst einer gesetzlichen Grundlage zwingend ein öffentliches Interesse, und der Eingriff muss verhältnismässig sein.

Frauen, die ihr Gesicht ganz verhüllen, sind im Tessin und in der übrigen Schweiz bis heute sehr selten anzutreffen. Allerdings ist es umstritten, wie stark diese Tatsache das öffentliche Interesse an einem entsprechenden Verbot mindert. Es könnte ja auch andere triftige Gründe für ein öffentliches Interesse an einem solchen Verbot geben, zum Beispiel solche der Geschlechtergleichstellung.

Es ist zwar zu befürchten, dass mit einem solchen Verbot einzelne Mitglieder einer religiösen Minderheit verärgert würden und es deshalb dem religiösen Frieden abträglich wäre. Doch wiegt diese Befürchtung apriori mehr als der Impuls, in diesem Extrembereich der weiblichen Geschlechtscodierung Grenzen setzen zu wollen? Darüber liesse sich ebenso trefflich streiten wie über die Frage, ob eine solche Einschränkung als verhältnismässig gelten kann. Man nehme als etwas schräges Kontrastbeispiel die Bestätigung eines kantonalen Verbots des Nacktwanderns durch das Bundesgericht am 17. Nov. 2011; dagegen gab es keinen öffentlichen Protest.

Offensichtlich hat auch das betont liberale Argument, wonach es sich bei der Vollkörperverschleierung um einen zwar extremen, jedoch legitimen Ausdruck der Meinungsäusserungsfreiheit handle, seine Schwächen, denn auch die Meinungsfreiheit in einer liberalen Gesellschaft hat bekanntlich ihre Grenzen.

Damit soll nicht gesagt sein, die gängigen Argumente gegen das Burkaverbot seien falsch. Sondern falsch ist die Selbstgewissheit, es seien apriori die besseren Argumente, ohne dass die Motive und Argumente der Befürworter eines solchen Verbots ernsthaft geprüft worden wären. Wer sich näher damit befasst, kommt nicht darum herum, gewisse Ambivalenzen in der Sache einzugestehen. Das wäre die Ausgangslage für ein längeres Hin- & Her-Überlegen.

Doch die Pointe ist, dass es bei dieser Volksinitiative gar nicht um die Sache geht, sondern um die Inszenierung einer emotional aufgeladenen politischen Auseinandersetzung im öffentlichen Raum. Aus diesem Grund sind die Initianten/-innen offenbar nicht gewillt, die Vorlage angesichts des pragmatischen und angemessenen Gegenvorschlags des Bundesrats zurückzuziehen.

Das wichtigste Argument gegen die Volksinitiative zum Verhüllungsverbot ist denn auch nicht sachlicher, sondern politischer Natur: Weil zu dieser an sich unwichtigen Frage im Rahmen des Abstimmungskampfes eine hitzige, breit inszenierte öffentliche Debatte laufen wird, ist das politische Drehbuch klar: Jene politischen Kräfte, die ihre Popularität teilweise der Angstmacherei vor «dem Fremden» verdanken, werden sich diese Chance nicht entgehen lassen, um die muslimfreindliche Stimmung im Lande weiter anzuheizen. Die Vorlage wird dann als Symbol für eine Haltung dienen, die das Land weiter entzweit.

Sachliche Gründe für und wider die Burkaverbots-Initiative werden unter dieser Voraussetzung nicht gegeneinander abgewogen, sondern von der Freund-Feind-Mentalität vereinnahmt werden. Es wäre zu wünschen, dass sich eine breite Bewegung bildet, welche dieses politische Szenario unterlaufen würde, indem sie sich dem elenden Schauspiel der identitätspolitischen Polarisierung verweigerte. Eine solche Boykott-Bewegung wäre ein markantes Statement gegen den Missbrauch der direkten Demokratie; doch sie bleibt ein reines Wunschdenken. Realpolitisch gesehen sind wir alle in der Abstimmungsfalle mit ihrer schädlichen gesellschaftlichen Dynamik gefangen. Ein Nein ist in dieser Situation zwar kein Ausweg, aber die bessere Wahl, weil es auch als Nein zur gestellten Falle interpretiert werden kann.

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