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Selbstbestimmungsinitiative

Lizenz zum Vertragsbruch? – Eine Klarstellung zum Rang des Völkerrechts

28.10.2013

Gastbeitrag von Stefan Schlegel, foraus

In der Diskussion um das hierarchische Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht herrscht der Eindruck vor, die Schweiz könne das Völkerrecht und das Landesrecht übereinander schichten, wie sie das für richtig halte.

Katharina Fontana von der NZZ vertrat in einem Artikel vom 12. Okt. 2013 die Ansicht, Stimmvolk und Parlament müssten diese Schichtung vornehmen, und so lange diese untätig blieben, könne das Bundesgericht diese Frage entscheiden, was allerdings unter Gesichtspunkten der Gewaltenteilung problematisch sei. Diese Vorstellung beruht auf einem kleinen aber entscheidenden Missverständnis, das klargestellt werden sollte, ehe politische Schritte ergriffen werden: Um die Geltung von Völkerrecht zu umgehen, muss es gebrochen werden. Es kann nicht einfach hintangestellt werden, auch nicht durch einen politischen Entscheid. 

Zur Hauptsache Vertragsrecht

Völkerrecht entstammt verschiedenen Quellen. Neben dem Völkerrecht aus Staatsverträgen gibt es noch allgemeine Rechtsgrundsätze, das Völkergewohnheitsrecht und dessen qualifizierte Form, das zwingende Völkerrecht. Das Völkervertragsrecht ist in seiner praktischen Bedeutung aber sehr viel wichtiger als die übrigen Quellen des Völkerrechts und wo Politiker finden, das Völkerrecht schränke ihre Entscheidungsfreiheit zu sehr ein, meinen sie immer Völkervertragsrecht, weshalb die nachstehenden Argumente sich lediglich auf dieses beziehen.

Verträge sind verbindlich

Wie es sein Name sagt, entsteht das Völkervertragsrecht durch den Abschluss von internationalen Verträgen. Sie enthalten daher nicht nur Regeln betreffend die Schweiz, sondern ein verbindliches Versprechen gegenüber einem oder mehreren Partnerstaaten oder internationalen Organisationen. Die Frage, welchen Rang die in einem Staatsvertrag enthaltenen Regeln gegenüber dem Landesrecht haben, betreffen daher nicht nur die Schweiz, sondern auch ihre Vertragspartner und nur mit ihnen gemeinsam kann sie deren Rang festlegen. Da Verträge nur dann Sinn machen, wenn sie auch wirklich verbindlich sind, besteht zum Rang des Völkervertragsrechts eine allgemeine Regel: Pacta sunt servanda – Verträge sind einzuhalten.

Dass Verträge Vorrang haben vor internen Regeln, leuchtet besser ein, wenn man die Funktionsweise von Verträgen unter Privatpersonen betrachtet: Auch diese behalten ihre Gültigkeit, wenn eine der beiden Parteien merkt, dass sie den Vertrag lieber nicht abgeschlossen hätte oder sich jedenfalls an einer spezifischen Regel des Vertrages stört. Dass ein Vertrag seine Verbindlichkeit behält – auch im Konfliktfall – macht gerade seinen Wert aus. Diese Verbindlichkeit ist der Grund, warum man Verträge schliesst.

Völkerrechtliche Verträge bleiben daher auch dann verbindlich, wenn einer der Vertragsstaaten inländische Regeln erlässt, die mit diesem Vertrag in Konflikt stehen. Selbst wenn ein Staat die Regel aufstellt, das Landesrecht gehe dem Völkerrecht vor, ändert sich nichts am Vorrang des Völkerrechts. Der Rang des Völkerrechts ergibt sich eben aus dem Völkerrecht, nicht aus dem Landesrecht.

Zwecklose Streichung

In diesem entscheidenden Punkt unterläuft der parlamentarischen Initiative «Verfassungsrecht vor Völkerrecht» von Heinz Brand (SVP/GR) ein Denkfehler. Sie verlangt, die Bestimmung in der Verfassung zu streichen, in der steht, dass Verträge verbindlich bleiben, solange sie in Kraft sind. Doch diese Regel ist eine Selbstverständlichkeit und ergibt sich nicht nur aus der Verfassung, sondern auch aus dem Völkerrecht (niedergeschrieben ist sie in den Art. 26 und 27 der Wiener Vertragsrechtskonvention, die auch von der Schweiz ratifiziert worden ist). Sie zu streichen ist daher komplett nutzlos.

Auch ein Postulat der FDP-Fraktion stiftet in dieser Hinsicht Verwirrung. Es verlangt, dass in der Schweiz eine Hierarchie des Völkerrechts eingeführt werden soll: Je besser demokratisch legitimiert die Ratifizierung eines Vertrages ist, desto höherrangig soll das entsprechende Völkerrecht sein. Doch egal in welchem Verfahren Völkerrecht in der Schweiz einmal in Kraft gesetzt worden ist, – wenn es schliesslich in Kraft ist, ergibt sich sein Rang aus dem Völkerrecht selber (und das Völkerrecht geht grundsätzlich von der Gleichrangigkeit völkerrechtlicher Normen aus; einen Vorrang beansprucht lediglich die UNO-Charta).

Schubert-Praxis: Die Unvollendete

Es ist wichtig zu verstehen, dass auch die sogenannte Schubert-Praxis, der Katharina Fontana in ihrem Kommentar eine grosse Bedeutung zumisst, nicht den ausnahmsweisen Vorrang des Landesrechts vor dem Völkerrecht bewirkt. Die Schubert-Praxis erteilt der rechtsanwendenden Behörde lediglich den Auftrag, völkerrechtliche Verträge zu verletzen und die Konsequenzen einer Verletzung zu tragen. Das Völkerrecht wird dann nicht durch übergeordnetes Landesrecht verdrängt, es wird durch untergeordnetes Landesrecht gebrochen, was ein wichtiger Unterschied ist.

Ob die Schubert-Praxis das gewünschte Resultat erzielen kann oder nicht, hängt davon ab, ob der verletzte völkerrechtliche Vertrag über einen wirksamen Mechanismus verfügt, um Vertragsverletzungen zu ahnden. Ist dies der Fall, wird die Schweiz für ihren Völkerrechtsbruch umgehend verurteilt und muss ihn rückgängig machen.

Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verfügt mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg über ein internationales Gericht, das Verletzungen der Konvention verbindlich feststellen kann. Verurteilte Staaten müssen die Völkerrechtsverletzung rückgängig machen. Das ist der Grund, warum das Bundesgericht die Schubert-Praxis in Bezug auf die EMRK nicht anwenden kann. Dieser Mechanismus zum Umgang mit Vertragsverletzungen (dessen Wirksamkeit im Völkerrecht einmalig ist) – und nicht der Umstand, dass Bundesrichter dem Gerichtshof in Strassburg «blindlings» folgen – ist der Grund für die ausserordentliche Stellung der EMRK, selbst gegenüber der Bundesverfassung.

Es ist im Übrigen nicht zutreffend, dass eine der Zivilrechtlichen Abteilungen des Bundesgerichtes die Schubert-Praxis im Jahr 2010 auf die EMRK angewandt hatte und damit dem Gerichtshof in Strassburg weniger «blindlings» folgte. Jene Kammer hatte es ausdrücklich offen gelassen (E. 3.3.4), ob die Anwendung der Schubert-Praxis nicht auch auf die EMRK möglich sein sollte. Die Antwort auf die offen gelassene Frage ist: Nein, – denn damit würde nichts anderes erreicht, als dass die Rechtssuchenden ihren Fall noch bis Strassburg ziehen müssten, ehe sie Recht erhielten. Aber sie könnten sich letztlich durchsetzen, selbst gegen die Bundesverfassung.

Jeder Versuch, einmal abgeschlossene völkerrechtliche Verträge dem Landesrecht unterzuordnen und sie im Konfliktfall zu übergehen ist also ein Entscheid zum Vertragsbruch. Wenn dieser Vertragsbruch durch eine wirkungsvolle internationale Institution geahndet werden kann, verfehlt er seine beabsichtigte Wirkung. Abgesehen davon ist jeder Vertragsbruch auch ein Entscheid gegen die Zuverlässigkeit und die internationale Bonität der Schweiz.

Staatsverträge vors Volk?

Die Frage sollte daher nicht so sehr sein, welchen Rang das Völkerrecht gegenüber dem Landesrecht hat. Das ist genau betrachtet nur die Frage danach, wann die Schweiz ihre vertraglichen Verpflichtungen brechen soll. Eine Diskussion, die ebenso steril wie problematisch ist. Viel sinnvoller wäre eine politische Diskussion über verstärkte Beteiligung der Bevölkerung am Abschluss und an der Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen. Eine völkerrechtliche Verpflichtung entsteht ja erst mit der Ratifikation eines Vertrages und endet wieder mit dessen Kündigung. Die stärkere Beteiligung des Stimmvolks an diesen Vorgängen könnte die demokratische Legitimität völkerrechtlicher Verträge zusätzlich steigern. Zwar ist diese Diskussion mit der AUNS-Initiative «Staatsverträge vors Volk» bereits einmal angestossen worden, doch enthielt jene Initiative so schwere technische Mängel, dass sie abgelehnt werden musste unabhängig davon, ob mehr Demokratie in der völkerrechtlichen Bindung der Schweiz als wünschbar erachtet wird oder nicht.

Mehr Inhalt, weniger Rang-Gerangel

Würden wir mehr darüber diskutieren, welche völkerrechtlichen Verträge wir eingehen und welche wir kündigen wollen statt darüber, welche völkerrechtlichen Verträge wir brechen wollen, so könnten wir auch stärker über den Wert des Völkerrechts diskutieren, was zu begrüssen wäre. Die Frage nach dem Wert und dem Sinn des Völkerrechts ist auch eine politische Frage. Dies im Gegensatz zur Frage nach dem Rang des Völkerrechts im Verhältnis zum Landesrecht. Katharina Fontana irrt, wenn sie es als Aufgabe der Politik betrachtet, über den Rang des Völkerrechts zu entscheiden. Der Rang des Völkerrechts ist eine rein juristische Frage, weil er sich aus einem rein juristischen Prinzip ergibt: Pacta sunt servanda.

Dokumentation

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