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General Comment des UNO-Sozialausschusses zur Sorgfaltsprüfungspflicht

11.09.2017

Am 23. Juni 2017 hat der UNO-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte («WSK-Ausschuss») seinen General Comment Nr. 24 veröffentlicht. Darin hat er die gesetzliche Festlegung von Sorgfaltsprüfungspflichten für Unternehmen zur verbindlichen Pflicht für die Mitgliedstaaten des UNO-Pakts I erklärt.

Dies ist Wasser auf die Mühlen der Konzernverantwortungsinitiative, über welche das Schweizer Stimmvolk voraussichtlich im Winter 2018/19 entscheiden wird.

Klärung zu den staatlichen Schutzpflichten

Der WSK-Ausschuss stellte sich für den General Comment Nr. 24 die folgende Frage: Welche Verpflichtungen haben die Mitgliedstaaten des Internationalen Pakts über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte – darunter die Schweiz –, um negative Auswirkungen von privatwirtschaftlichen Aktivitäten auf die sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Menschenrechte zu verhindern?

Diese Fragestellung ist vor dem Hintergrund der UNO-Leitprinzipien zu Wirtschaft und Menschenrechten sehr bedeutsam. Die Leitprinzipien werden seit Jahren auf internationaler und nationaler Ebene intensiv diskutiert und teilweise in Aktionspläne umgegossen. Dabei wird das Augenmerk gewöhnlich auf die sogen. «zweite Säule» gelegt, also auf die Pflicht der Unternehmen zur Achtung der Menschenrechte, während die «erste Säule», die staatlichen Pflichten zum Schutz der Menschenrechte im Bereich der Wirtschaft, in der Regel seltsam unterbelichtet bleibt. Der WSK-Ausschuss trägt diesbezüglich mit seinem General Comment Nr. 24 ebenso entscheidend zur Klärung bei wie zur «dritten Säule» der Leitprinzipien, den Zugang zur Wiedergutmachung für Opfer von Menschenrechtsverletzungen, für welche Wirtschaftsunternehmen verantwortlich sind.

Im Zentrum der Erörterungen stehen die staatlichen Schutzpflichten gegenüber möglichen Gefährdungen der Menschenrechte durch wirtschaftliche Aktivitäten. Das sind nicht nur moralische Pflichten der Staaten, sondern verbindliche Verpflichtungen als Teil des internationalen Rechts. Es gehört zu den Kernaufgaben des WSK-Ausschusses, diese vertraglichen Verpflichtungen in Bezug auf den Internationalen Pakt über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte in seinen General Comments laufend zu präzisieren und damit eine verbindliche Richtschnur für die Auslegung des UNO-Pakts I vorzugeben.

Einzelne Überlegungen und Argumentationen, die der WSK-Ausschuss im General Comment Nr. 24 in systematischer Weise zusammenfasst, hat er in den vergangenen Jahren in diversen General Comments oder auch im Kontext von Empfehlungen an einzelne Staaten, so auch an die Schweiz, entwickelt. (Par. 26) Gleichwohl ist es kein Geheimnis, dass sich der WSK-Ausschuss in seiner Systematisierung an den im Jahre 2011 publizierten «Maastrichter Grundsätzen über die Extraterritorialen Staatenpflichten im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte» orientierte, welche von einer internationalen Gruppe von Fachleuten erarbeitet worden war (siehe unseren Artikel dazu).

Wegweisende Festlegungen

In der Folge heben wir einige Punkte aus dem General Comment Nr. 24 hervor, die uns als besonders markant erscheinen.

Staatliche Achtungspflichten

Ein Staat verletzt seine Achtungspflichten, wenn er den Interessen von Wirtschaftsunternehmen ohne ausreichende Begründung den Vorrang vor den WSK-Rechten einräumt. (Par. 12) Demgemäss sind Staaten verpflichtet, Zielkonflikte zwischen Freihandelsabkommen und den WSK-Rechten mittels vorgängigen Menschenrechtsverträglichkeitsprüfungen zu identifizieren und, falls sich diese nicht lösen lassen, vom Freihandelsabkommen abzusehen bzw. dieses nachzubessern. (Par. 13)

Staatliche Schutzpflichten

Die Schutzpflichten der Staaten haben die Verhinderung und Wiedergutmachung von Menschenrechtsverletzungen, die von wirtschaftlichen Aktivitäten verursacht werden, zum Ziel. Zu diesem Zweck müssen die Staaten geeignete gesetzgeberische und andere Massnahmen ergreifen, welche solchen Menschenrechtsverletzungen vorbeugen sowie den allfälligen Opfern solcher Verletzungen einen Zugang zu wirksamer Abhilfe verschaffen. (Par. 14)

Dies beinhaltet, dass jeder Staat gesetzliche Vorgaben schaffen muss, die den Wirtschaftsunternehmen eine strikte Sorgfaltspflicht auferlegen, die Risiken einer Verletzung von Menschenrechten im Zuge seiner Aktivitäten zu identifizieren, ihnen vorzubeugen und sie abzuschwächen. Diese Sorgfaltspflicht erstreckt sich nicht nur auf die eigenen Aktivitäten eines Unternehmens, sondern auch diejenigen in seinen Zuliefererketten. (Par. 16)

Wenn ein Wirtschaftsunternehmen gegen die gesetzlichen Sorgfaltsprüfungspflichten verstösst, sollte der Staat strafrechtliche und administrative Sanktionen verhängen und zivilrechtliche Klagemöglichkeiten zur Erlangung von Wiedergutmachung für die Opfer der entstandenen Menschenrechtsverletzungen einrichten. (Par. 15)

Nebst dieser gesetzlichen Sorgfaltsprüfungspflicht benennt der WSK-Ausschuss andere Ausdrucksformen der staatlichen Schutzpflicht wie zum Beispiel Eingriffe in den Werbemarkt im Interesse der öffentlichen Gesundheit, Schutz von Whistleblowern im Kontext der Korruptionsbekämpfung, strenge Regulierungen im Falle der Privatisierung von öffentlichen Diensten, etc.

Extraterritoriale Verantwortlichkeit

In längeren Ausführungen beschäftigt sich der General Comment Nr. 24 auch mit der grenzüberschreitenden Dimension der menschenrechtlichen Schutzpflichten des Staates im Bereich der Privatwirtschaft. Die extraterritoriale Verantwortlichkeit wird aus den Prinzipien der internationalen Menschenrechte abgeleitet. (Par. 27)

Extraterritoriale Verantwortlichkeit besagt im Kontext der Wirtschaft, dass ein Staat verpflichtet ist, dafür zu sorgen, dass die menschenrechtlichen Sorgfaltsprüfungspflichten von international tätigen Unternehmen, die ihren Hauptsitz in seinem Territorium haben, auch auf deren wirtschaftliche Aktivitäten im Ausland ausgeweitet werden, insbesondere auch auf die Aktivitäten ihrer ausländischen Tochter- und Zuliefererfirmen. (Par. 30-33)

Zugang zur Justiz

Sind einmal Menschenrechtsverletzungen als Folge von wirtschaftlichen Aktivitäten eingetreten, so gehört es zu den Schutzpflichten des Staates, den mutmasslichen Opfern dieser Verletzungen einen prompten und niederschwelligen Zugang zu einem Gericht zu verschaffen, welches eine Wiedergutmachung anordnen kann. Die Staaten habe die Pflicht, die spezifischen Schwierigkeiten, welche Opfer von Aktivitäten transnationaler Unternehmen zu gewärtigen haben, zu mildern und ihnen einen Weg zur Wiedergutmachung im Domizilstaat des verantwortlichen Unternehmens zu eröffnen. (Par. 41-45)

Beitrag zur innerschweizerischen Diskussion

Ein ausgereifter Entwurf des General Comment Nr. 24 wurde einer breiten Vernehmlassung unterzogen, an der sich NGOs, wissenschaftliche Institute und Staaten rege beteiligten. Für die Schweiz nahm das Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) ausgesprochen ablehnend Stellung. Das seco kritisiert den Kommentar als undifferenziert und übertrieben. Es befürchtet negative Auswirkungen auf schweizerische Unternehmen, insbesondere die kleinen und mittleren Unternehmen. Dass die staatlichen Schutzpflichten der UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte auf diesem Wege für rechtlich verbindlich erklärt werden, passt dem seco überhaupt nicht, denn dies widerspricht der Strategie des Bundesrats, die menschenrechtlichen Vorgaben für Unternehmen soweit als möglich unter dem Vorzeichen der Freiwilligkeit zu belassen, wie der im Dezember 2016 veröffentlichte nationale Aktionsplan zu den Leitprinzipien deutlich bestätigt hatte. (Lesen Sie unseren Artikel dazu.)

Bestärkung der Konzernverantwortungsinitiative

Die harsche Reaktion des seco hat jedoch beim WSK-Ausschuss keine Wirkung gezeigt. Er blieb in der definitiven Fassung bei seinen dezidierten Positionen. Diese weisen eine verblüffende Ähnlichkeit mit den Forderungen der Konzernverantwortungsinitiative auf, die von einer breiten schweizerischen NGO-Koalition im Herbst 2016 eingereicht worden war und über die das Schweizer Stimmvolk voraussichtlich im Winter 2018/19 zu befinden hat.

Das Kernstück der KOVI besteht in einer Sorgfaltsprüfungspflicht, welche im Verletzungsfall mit einer Haftungsregel verknüpft wird. Diese Sorgfaltspflicht gilt für Unternehmen mit Sitz in der Schweiz. Die Sorgfaltsprüfung wie die Haftung sind grenzüberschreitend konzipiert: Die Verantwortlichkeit der Unternehmen mit Sitz in der Schweiz erstreckt sich auch auf kontrollierte Unternehmen und sämtliche Geschäftsbeziehungen im Ausland. (Lesen Sie unseren Artikel dazu.)

Der General Comment Nr. 24 des WSK-Ausschusses der UNO stützt die zentralen Konzepte der Konzernverantwortungsinitiative: Die gesetzlich verankerte Sorgfaltsprüfungspflicht für Unternehmen, die Erstreckung der Verantwortlichkeit für international tätige Unternehmen auf die Tochterfirmen und Zuliefererbetriebe auch im Ausland, sowie die Haftungsregel als eine konkrete Ausgestaltung der Forderung nach Zugang zur Justiz und Wiedergutmachung für die Opfer von Menschenrechtsverletzungen, für welche Wirtschaftsunternehmen verantwortlich sind.

Fazit

Die Konzernverantwortungsinitiative wird - im Gegensatz zur Abwehrhaltung des Bundesrats -  von der internationalen Rechtsentwicklung bestärkt. Insbesondere verlangt die KOVI rechtliche Neuerungen, welche von einem der massgebenden Expertengremien der internationalen Menschenrechte als zwingende Verpflichtungen für die Vertragsstaaten eingestuft wurden. Eine Annahme der KOVI würde insofern «nur» bedeuten, dass die Schweiz ihren Verpflichtungen nachkommt, die sie mit der Ratifizierung des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte eingegangen ist. Dieser Schritt ist kein «Nice to have», sondern ein Muss.

Dokumentation

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