Les droits humains dans les centres fédéraux pour personnes requérantes d'asile

En 2017 et 2018, la Commission nationale de prévention de la torture a examiné comment les droits fondamentaux et les droits humains sont garantis dans les diverses structures pour personnes requérantes d'asile gérées par la Confédération et constaté de graves lacunes.

Alors que la procédure d’asile précédente distinguait uniquement les centres d’enregistrement et de procédure (CEP) des centres fédéraux sans tâches procédurales, la procédure telle qu’elle a été adaptée au 1er mars 2019 suite à la révision de la Loi sur l'asile (LAsi) prévoit des centres d’enregistrement et de procédure (CEP), des centres fédéraux sans tâches procédurales (centre de départ) et des centres spécifiques pour personnes requérantes d’asile dites «récalcitrantes». Dans le cadre de ses fonctions, la Commission nationale de prévention de la torture (CNPT) s’est rendue dans cinq CEP, deux centres fédéraux sans tâches procédurales et quatre centres fédéraux suivant la nouvelle mouture . Les constatations et recommandations faites au cours des inspections ont fait l’objet d’un rapport au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), lequel a ensuite rapidement réagi. Tout en acceptant certains amendements proposés, le SEM défend avec véhémence la tendance existante.

Manque de mesures de protection des personnes vulnérables

Dans le cadre de ses visites, la CNPT a examiné les procédures d'identification et de prise en charge des personnes particulièrement vulnérables. Bien qu’un certain nombre de normes écrites internes aient été élaborées pour les soins et l'hébergement de personnes vulnérables, aucun centre ne dispose d’une prise en charge efficace des personnes victimes de la torture, ni de procédures spécifiques permettant l’identification et l’assistance des personnes victimes de la traite d’êtres, de torture ou de violences liées au genre.

Selon l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), il est impératif d'identifier systématiquement et le plus tôt possible les besoins spécifiques des personnes requérantes d'asile pour pouvoir y répondre. Il conviendrait donc de normaliser les procédures et de: définir clairement le rôle et les responsabilités des autorités ainsi que du personnel soignant ; sensibiliser les employé∙e∙s à la prise en charge des personnes particulièrement vulnérables pour assurer leur capacité à reconnaître et communiquer les besoins de chacun∙e plus rapidement ; et permettre aux personnes concernées d’exprimer leurs préoccupations à tout moment.

Le SEM s’appuie à cet égard sur le nouveau concept d’hébergement des futures structures comprenant une formation du personnel sur la prise en charge de personnes traumatisées et la clarification des responsabilités. Il souligne que des documents de référence permettant l’identification et l’assistance des victimes de traite ou de persécutions de nature sexuelle existeraient déjà et qu’à ce stade, il resterait simplement à discuter l'introduction d'une liste de contrôle selon l’outil du Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) pour l’identification des personnes ayant des besoins particuliers. Enfin, le SEM estime qu’une meilleure prise en charges des personnes vulnérables est effectuée, compte tenu du fait que l’audition sommaire intervient plus rapidement dans la nouvelle procédure.

Améliorer l'évaluation de la santé psychique

Améliorer l'évaluation de la santé psychiqueS’agissant de la procédure d’admission, la CNPT se déclare particulièrement préoccupée par l’absence d’un examen médical approprié pour évaluer l'état psychique des personnes requérantes d'asile. Comme, en principe, la durée de séjours dans les camps ne devrait pas dépasser 90 jours , les soins psychiatriques se restreignent aux situations de crise aiguë. Pour établir de manière systématique l'état de santé général des personnes requérantes d’asile au moment de l’enregistrement, le SEM a introduit un dispositif de première consultation médicale en 2018. Or, en réalité, cette consultation ne consiste qu’à remplir un questionnaire en ligne en présence d’un∙e infirmier·ère. Ensuite, en cas de problème, les personnes concernées doivent consulter un∙e médecin généraliste avant d’être éventuellement redirigées vers une personne spécialisée en psychiatrie.

Les personnes requérantes d'asile sont fortement touchées par les troubles psychiques et psychosomatiques liés à la guerre, aux persécutions et aux autres traumatismes vécus durant leur fuite. Une étude menée dans le canton de Zurich en 2010 démontre qu’environ 40% des personnes requérantes d’asile présenteraient un tel diagnostique. Cette réalité rend les obstacles qui entravent l’accès au traitement psychiatrique particulièrement graves.

Or, la perspective du traitement peut être considérablement améliorée grâce à une intervention précoce. La CNPT recommande donc vivement d’améliorer l'évaluation de la santé psychique des personnes requérantes d’asile et leur prise en charge.

• Soins de santé pour les requérants d’asile. Rapport à l’intention de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP)
  Concept de mise en œuvre (résumé), Interface / Evaluanda, 1 février 2017 (pdf, 5 p.)
• Santé mentale et l’accès aux soins de santé pour les adultes requérant·e·s d'asile
  Thomas Maier, Martina Schmidt et Julia Mueller, Département de psychiatrie, Hôpital universitaire de Zurich, dans : Swiss Medical Weekly, 19 novembre 2010 (en anglais)

La prise en charge des personnes requérantes d’asile mineures

En matière d'hébergement, la Commission constate avec regret que les mineur·e·s non accompagné·e·s sont souvent logé·e·s avec des adultes et sans installations sanitaires séparées.

Selon le HCR, le bien-être de l'enfant doit être la priorité absolue dans l’accompagnement des mineur∙e∙s. Les risques de violence, d'abus et d'exploitation ainsi que les vulnérabilités particulières doivent être pris en compte lors du placement. La CNPT recommande de garantir une séparation stricte de l’hébergement des mineur∙e∙s de celui des adultes qui ne sont pas leurs proches parents. Elle exhorte par ailleurs les autorités à considérer, en cas de doute, la minorité alléguée.

La Commission demande également l’établissement d’un relevé statistique relatif aux mineur∙e∙s non accompagnées disparu·e·s, respectivement, entré·e·s dans la clandestinité pendant la procédure d'asile. Bien que diverses estimations internationales illustrent la nécessité d'une telle pratique, en Suisse ces situations ne font toujours pas l’objet d’un enregistrement systématique. En 2016, plus de 10'000 enfants-réfugié·e·s ont disparu en Europe et, en Allemagne uniquement, environ 5'000 mineur¬∙e∙s non accompagné∙e∙s ont été reconnu∙e∙s disparu∙e∙s au cours de la même période.

• Les enfants-réfugiés qui disparaissent
  Organisation suisse d’aide aux réfugiés, par Nula Frei, collaboratrice scientifique à l’Institut de droit public de l’université de Berne, 29 mars 2017

Des mesures strictes qui limitent la liberté de mouvement

Exigences disproportionnées quant à l’obligation de présence

Les centres exigent pour la plupart une autorisation de sortie. En supposant que la fixation d’heures d'ouverture (obligation de présence) puisse être compréhensible pour des raisons opérationnelles et procédurales, la Commission exige que les modalités soient adaptées aux circonstances. L'application schématique d’un horaire minimal légal (Lu – Di 09.00 - 17.00 heures, Ve 09.00 - Di 19.00 heures) préviendrait une restriction disproportionnée de la liberté de mouvement. Cela vaut notamment pour les endroits isolés et inaccessibles en transports publics pendant de longues durées.

Selon le HCR, des horaires de sortie prolongés contribuent à améliorer les relations sociales et la participation active des personnes requérantes d’asile à la vie publique. En outre, l’opportunité d’organiser le temps librement et avec souplesse, réduirait le potentiel conflictuel dans les centres.

Selon ses propres déclarations, le SEM approuve généralement des horaires prolongés de sortie. Toutefois, leur extension dépendrait de l'approbation de la commune sur laquelle se trouvent les sites en question. Il n’est en l’état encore peu clair si, à l'avenir, les autorités ont l'intention de mener des négociations en ce sens.

Mesures disciplinaires écrites

Dans la plupart des centres, l’action disciplinaire consiste principalement en l’ordonnance de mesures limitant les horaires de sortie et prononçant des retenues d’argent de poche. Selon l’Ordonnance du DFJP relative à l'exploitation des logements de la Confédération dans le domaine de l'asile (Ordonnance du DFJP), à ce jour, seules les mesures d'exclusion du logement pour une durée supérieure à huit heures et l’assignation à un centre spécifique requièrent une décision écrite. Si le refus de l'autorisation de sortie est prononcé pour plus de 24 heures ou à plusieurs reprises, l'autorité disciplinaire rend une décision à la demande de la personne concernée.

Les mesures disciplinaires prononcées oralement peuvent faire l'objet d'un recours, le SEM fournit un formulaire à cet effet. Son emploi requiert, en outre, l’établissement par écrit des mesures disciplinaires antérieures. Pour des raisons de sécurité juridique, la Commission recommande donc d’ordonner les mesures disciplinaires par écrit.

Or, le SEM craint que cette pratique entraine des retards de procédure considérables et considère la mise à disposition d'un formulaire de plainte suffisante pour des mesures disciplinaires de portée moindre. Afin de simplifier et d'accélérer les procédures, les autorités autorisent l’exclusion d’une personne pour une durée inférieure à huit heures ou son enfermement dans un centre jusqu’à 24 heures sans décision contestable.

Manque considérable d'intimité

La CNPT se déclare préoccupée du fait que les résident·e·s des centres et leurs effets personnels sont régulièrement fouillés. En principe, les fouilles corporelles et l'inspection d’objets personnels ne devraient être opérées qu’en cas de soupçon concret. La Commission s’inquiète en particulier du fait que, dans certains centres, la fouille des enfants et de leurs effets personnels soit systématique.

Or, le SEM s'en tient aux pratiques existantes, faisant valoir que des articles interdits seraient introduits dans les camps notamment dissimulés dans des vêtements pour enfants ou dans des poussettes. Le soupçon général qui pèse ainsi sur les hommes, les femmes et les enfants qui doivent accepter une atteinte récurrente à leur sphère privée est considéré à tort comme secondaire par les autorités.

Les expert·e·s de la CNPT estiment également nécessaire que les résident·e·s des camps puissent verrouiller leur dortoir de l'intérieur. A cet égard, le SEM assure qu’à l’avenir, des mesures en matière de respect de la vie privée des personnes requérantes d'asile seront prises, pour autant que cela soit judicieux, possible structurellement et conforme aux prescriptions de la police du feu. Pour des raisons de sécurité, il soutient toutefois que les chambres doivent toujours pouvoir être ouvertes de l'extérieur par le personnel auxiliaire et de sécurité.

En ce qui concerne l’atteinte à la vie privée, la Commission se déclare préoccupée du fait que, souvent, plusieurs familles sont logées dans la même pièce. Elle a aussi relevé l’absence de division ou période d'occupation spécifique des espaces communs réservée aux femmes et aux enfants. Et cela, bien qu’on sache que les espaces non-mixtes constituent un refuge important dans lesquels il est possible de se mouvoir et d’échanger tranquillement, en particulier pour les femmes requérantes d’asile. 

Même si le SEM consent, en principe, à cette évaluation, il souligne les éventuelles difficultés infrastructurelles en raison du nombre élevé de familles. Ajoutant qu’à l’avenir, les femmes requérantes d'asile disposeraient de salles communes non-mixtes et de chambres adaptées aux enfants, pour autant que les espaces à disposition le permettent.

L'accès à la société reste difficile

La Commission considère enfin que l'accès aux communautés locales et aux infrastructures urbaines n’est pas encore suffisamment garanti, en particulier pour les personnes logées dans des camps isolés. Dans certains cas, une navette conduit les résident∙e∙s deux fois par jour vers une localité plus grande puis une fois par semaine vers la ville la plus proche. Dans d'autres centres, les personnes requérantes d’asile dépendent d'une navette interne et donc d’un accompagnement pour se rendre au village le plus proche. Selon des estimations du HCR, l'échange avec la société permet non seulement de parer au risque d'isolement des personnes en quête de protection, mais aussi de sensibiliser la population locale et de servir ainsi de moyen efficace pour lutter contre la xénophobie.

Il est du droit le plus stricte des personnes requérantes d'asile de rester en contact avec les membres de leur famille, leurs connaissances ou d’autres personnes et de recevoir librement des informations. La dernière partie du rapport de la CNPT relate l'accès limité à Internet, aux journaux et aux autres médias et souligne l’incohérence de la politique de confiscation des téléphones portables en cas d'utilisation abusive. Le SEM rappelle l’introduction d’une connexion Wi-Fi gratuite dans les centres fédéraux depuis janvier 2018. Toutefois, les résident∙e∙s nécessitent un appareil compatible qu'ils/elles doivent se procurer par leurs propres moyens.

Commentaire de humanrights.ch

La CNPT a conclu, sur la base du cadre actuel, que les conditions d'hébergement dans les centres fédéraux ne sont pas de nature à violer les droits fondamentaux ou les droits humains. Elle constate cependant des lacunes persistantes tout à fait préoccupantes du point de vue des droits humains.

Il est inquiétant que dans les centres fédéraux, les services de santé se limitent aux soins médicaux et dentaires de base voire aux soins d'urgence. Ces situations sont d'autant plus alarmantes que l'identification et le traitement des troubles psychiatriques sont systématiquement négligés dans la prise en charge des membres d’un groupe pourtant à risque.

Il est par ailleurs regrettable que les autorités puissent justifier le placement inadapté de mineur∙e∙s et de femmes requérantes d'asile par un manque structurel d'espace existant et en souligner le caractère prétendument dérogatoire.

Le constat est clair: les considérations sécuritaires priment sur le bien-être personnel des personnes requérantes d’asile, ce que témoigne la pratique des fouilles corporelles des adultes et des enfants, ainsi que les temps restreints de sorties soumises à autorisation.

En définitive, les autorités souhaitent une réalisation sans heurts voire mécanique des procédures et des mesures ordonnées pour lesquelles elles acceptent de plus une protection juridique inadéquate.

• Rapport au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) sur l'examen de la Commission nationale de prévention de la torture dans les camps de la Confédération dans le domaine de l’asile 2017-2018
  Commission nationale de prévention de la torture, 1er novembre 2018 (pdf, 54 p., en allemand)
• Prise de position concernant le rapport de la CNPT
  Secrétariat d'Etat aux migrations, 19 décembre 2018 (pdf, 13 p., en allemand)
• Restructuration du domaine de l'asile
  Recommandations du HCR relatives à l’accueil des demandeurs d’asile en centres fédéraux (résumé) août 2017 (pdf, 6 p.)
• Analyse de la situation réelle relative aux offres psycho-sociales de traitement et d’encadrement en faveur de personnes traumatisées dans le domaine de l’asile et des réfugiés
  Interface / Evaluanda, Rapport succinct à l'attention de l'ODM, 27 juin 2013 (pdf, 27 p.)