Responsabilité des entreprises en matière de droits humains

21.07.2011

Première publication dans la Newsletter No 2 du CSDH
Domaine thématique «droits humains et économie»

Adoption par le Conseil des droits de l’homme du rapport final du Représentant spécial de l’ONU chargé de la question des droits de l’homme et des sociétés transnationales et autres entreprises

Le Conseil des droits de l’homme de l’ONU a adopté le 16 juin 2011, à travers la résolution A/HRC/17/L.17/Rev.1, les Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme, ainsi que le rapport final de John Ruggie, Représentant spécial de l’ONU chargé de la question des droits de l'homme et des sociétés transnationales et autres entreprises (cf. rapport du CSDH, newsletter N°1, sur le contenu des Principes directeurs). John Ruggie a développé un instrument fondé sur trois piliers – le devoir de protection de l’Etat, la responsabilité des entreprises et les mécanismes de réparation (encore à mettre sur pied) – qui contribue à l’application des droits humains dans tous les domaines de l’économie. Afin de poursuivre les discussions, le Conseil des droits de l’homme a créé deux nouvelles commissions, qui succèdent au mandat du Représentant spécial : premièrement, un groupe de travail sur la question des droits de l’homme et des entreprises transnationales et autres entreprises (Working Group on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and other Business Enterprises, § 6 de la résolution), composé de cinq experts indépendants ; deuxièmement, un forum annuel sur les entreprises et les droits humains ouvert à tous les milieux intéressés (Forum on Business and Human Rights, § 13 de la résolution).

Un nouveau groupe de travail à compétences faibles

Le Conseil de l’ONU a donc opté pour une solution relativement informelle et contre un ancrage institutionnel fort, comme la création d’un organe dédié aux entreprises et aux droits humains au sein du Haut Commissariat aux droits de l’homme. En outre, le domaine de compétence du groupe de travail est défini en des termes très généraux : bien que sa première fonction soit consultative, il peut de son propre chef adopter un rôle plus actif en dispensant des conseils sur les mécanismes de réparation (§ 6e). A ce droit d’initiative ponctuel s’oppose cependant le devoir général de demander l’accord préalable des Etats concernés, par exemple au travers de propositions pour la législation nationale. Il apparaît ainsi clairement que ce groupe de travail ne peut être considéré comme un nouvel organe de surveillance établi sur le modèle des institutions nationales pour les droits humains, mais qu’il est contraint de s’intégrer par le dialogue dans la structure actuelle des commissions internationales et nationales.

Le forum annuel sur les entreprises et les droits humains est placé sous la conduite du groupe de travail. Conçu comme une plateforme ouverte et s’inscrivant dans l’approche multipartite de John Ruggie, il a pour objectif de favoriser les échanges entre toutes les personnes et tous les milieux impliqués.

Une prise en compte standard des droits humains

La reconnaissance internationale du devoir de protection de l’Etat et de la responsabilité des entreprises n’est certes pas contraignante d’un point de vue légal. Cependant, elle permet une prise en compte standard des questions en lien avec les droits humains (Mainstreaming), et ce même au sein des organisations économiques. Le thème de la place des droits humains dans l’économie est ainsi lancé au niveau international. L’influence de ce nouveau cadre et les différences quant à sa mise en œuvre se mesurent de manière claire à la lumière de deux nouveaux développements de l’OCDE et de la Société financière internationale décrits ci-dessous.

Révision des Principes directeurs de l’OCDE pour les entreprises multinationales

Le Conseil ministériel de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a adopté le 25 mai 2011 une nouvelle version des Principes directeurs à l’intention des entreprises multinationales (Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales – Recommandations pour une conduite responsable des entreprises dans le contexte international). Ces Principes directeurs ont été acceptés par tous les Etats membres de l’OCDE, ainsi que par l’Argentine, le Brésil, l’Egypte, la Lettonie, la Lituanie, le Maroc, le Pérou et la Roumanie. Ils sont conçus comme des recommandations gouvernementales à l’intention des entreprises multinationales, et resteront donc juridiquement non contraignants pour les entreprises, tant qu’ils n’auront pas été introduits dans la législation nationale ou dans le droit international.

Le rôle flou des points de contact nationaux

L’application des Principes directeurs incombe toujours aux Etats impliqués, même après cette révision. Ils sont tenus de mettre sur pied des points de contact nationaux (PCN), responsables de la réception des plaintes et de la gestion des conflits. En Suisse, le PCN est placé sous la conduite du Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO). Tant les particuliers que les groupes d’intérêt, les organisations non gouvernementales ou les syndicats peuvent se tourner vers le PCN du pays dans lequel a été commise la violation contre les Principes directeurs.

Les discussions dans le cadre de la révision ont révélé des différences importantes dans la pratique des Etats membres. Si de nombreux pays ont fait de leur PCN une instance administrative de leur Ministère de l’économie, quelques uns, à l’instar des Pays-Bas, l’ont muni de compétences comparables à celles d’un tribunal. Dans d’autres pays encore, le PCN est à peine présent. Ces différences pratiques ont une influence sur le nombre de violations des Principes directeurs condamnés et sur la forme de ces condamnations.

Plaintes à l’intention des PCN

Jusqu’à la fin juillet 2010, 160 procédures intentées sur 224 ont été reconnues recevables et ont été examinées. La plupart d’entre elles concernaient le thème « Emploi et relations professionnelles ». Dans le cadre de ces procédures, un nombre de plus en plus important de plaintes ont été adressées contre des violations des droits humains, c’est-à-dire, selon les Principes directeurs de 2000, contre des violations du droit du travail. C’est le cas par exemple des plaintes adressées par différentes ONG aux PCN de la Suisse, de la Grande-Bretagne et de l’Allemagne contre des commerçants de coton européens, dont les trois entreprises suisses Paul Reinhart SA, ECOM Ltd. et Louis Dreyfus. Les ONG accusent ces entreprises de violer les Principes directeurs de l’OCDE (version 2000), en important du coton d’Ouzbékistan cultivé grâce au travail des enfants.

Le PCN suisse a reconnu la recevabilité des condamnations contre ces entreprises suisses au mois de mars 2011 et entamé une procédure d’examen. Ces procédures ne sont pas publiques en Suisse. Dans le cas d’une violation des Principes directeurs constatée par le PCN, celui-ci fournit des recommandations à l’entreprise. Les résultats de la procédure de médiation sont publiées (de manière très générales) dans le rapport annuel du PCN suisse et en partie dans des rapports finaux spéciaux.

Une procédure qui manque de transparence

Un exemple éloquent est le cas du rapport final dans l’affaire Nestlé/Indonésie. Le manque de transparence de cette procédure paraît difficilement compatible avec une mise en œuvre crédible des engagements en matière de droits humains. En renforçant la responsabilité des entreprises en matière de droits humains, la révision 2011 rend ce manque de transparence et le manque de sécurité juridique qui en découle encore plus patents : les entreprises doivent respecter des engagements plus importants, sans connaître les conséquences concrètes d’une violation des Principes directeurs. Les particuliers, eux, sont certes mieux protégés, mais restent dans le flou quant aux mécanismes à utiliser en cas de violation de leurs droits.

Diligence raisonnable en matière de droits humains

Pour les entreprises, il importe peu de savoir si l’OCDE et l’ONU ont adopté de nouvelles obligations. Ce qui importe davantage est de connaître le contenu concret de leur responsabilité. Dans sa définition des droits de l’hommes à respecter, l’OCDE a opté pour une solution qui repose en grande partie sur le concept à trois piliers de John Ruggie (« Protéger, respecter et réparer »). Il est stipulé au § IV de ses Principes directeurs, intitulé « Droits de l’homme », qu’il incombe avant tout aux Etats de protéger les droits humains. Conformément au pilier responsability to respect de John Ruggie, les entreprises sont tenues de respecter les droits humains reconnus internationalement ainsi que les droits humains en vigueur dans le pays ou les pays où elles exercent leurs activités. Il leur incombe ainsi d’exercer dans toutes leurs activités une « diligence raisonnable » (due diligence) – également fondée sur le concept de John Ruggie –, afin d’éviter toute incidence négative contre les droits humains ou de les atténuer. Dans le commentaire sur le paragraphe « Droits de l’homme », qui n’est d’ailleurs pas partie intégrante des Principes directeurs, il est précisé de manière univoque : « Le respect des droits de l’homme est la norme mondiale de conduite attendue des entreprises, indépendamment de la capacité et/ou de la volonté des États de satisfaire à leurs obligations en la matière, et ne saurait atténuer ces obligations. »

Que signifie diligence raisonnable ?

Si le terme « diligence raisonnable » est un terme utilisé fréquemment par les entreprises – notamment dans leurs activités de comptabilité et de contrôle de gestion –, dans le contexte des droits humains, il reste encore relativement vide de sens. Dans certaines branches, comme l’industrie des métaux précieux, des premières normes ont été élaborées, qui pourraient conférer plus de contenu au terme de « diligence raisonnable ». D’autres branches y travaillent encore. Concrètement, les points clés suivants, valables pour toutes les entreprises – qu’il s’agisse de PME ou de multinationales –, apparaissent à la lecture du concept de John Ruggie et des Principes directeurs de l’OCDE :

Constitution d’une politique interne en matière de droits humains qui reconnaisse la pertinence des droits humains pour l’entreprise et leur prise en compte dans les procédures opérationnelles. L’élaboration d’une marche à suivre de type feuille de route apparaît en ce sens judicieux.
Identifier les points de contact entre les activités de l’entreprise et les droits humains. Pour ce faire, il importe moins de mener une analyse complexe et profonde des activités de l’entreprise que de procéder au préalable à une sensibilisation interne de l’entreprise. Le cas d’une PME est en ce sens intéressant : afin de pouvoir effectuer un premier examen général, celle-ci a dans un premier temps superposé une carte du monde représentant ses relations commerciales et une carte du monde représentant les pays où sont régulièrement rapportées de graves violations des droits humains. Un tel examen peut cependant se révéler bien plus complexe pour un groupe d’assurance multinational qui vient de constater, après avoir introduit un produit d’assurance pour enfants issus de familles pauvres, une forte augmentation du taux de mortalité chez les enfants assurés. Dans ce cas, il convient de vérifier l’existence d’une éventuelle corrélation.
Une fois ces points de contact identifiés, évaluer l’impact de l’entreprise sur les droits humains. Il s’agit dans un premier temps purement et simplement de déterminer dans quels domaines les activités de l’entreprise ont une incidence sur les droits humains. Dans un deuxième temps, il s’agit de déterminer les possibilités dont dispose l’entreprise pour éviter toute incidence négative.
Informer de manière transparente sur la politique interne en matière de droits humains et sur les mesures prises.

Ces points clés montrent qu’il n’existe pas de solution universelle pour la diligence raisonnable. Dans différentes branches, des modèles sont en élaboration, qui pouront notamment être adaptés en vue d’une utilisation par les entreprises. Le CSDH reste à disposition pour répondre à toute question éventuelle.

Evaluation

Il est certain que l’adoption de la révision des Principes directeurs contribue fortement à la protection des droits de l’homme contre toute violation commise par les entreprises. Bien que les Principes directeurs de l’OCDE et les Principes directeur de John Ruggie adoptés par le Conseil des droits de l’homme ne soient pas directement contraignants pour les entreprises, ils se dessinent peu à peu comme un standard international déterminant pour l’interprétation et l’application juridique.

Liberté dans la mise en œuvre

La mise en œuvre des Principes directeurs de l’OCDE reste libre. Ce sont surtout les organisations non gouvernementales qui plaident en faveur d’un renforcement du rôle joué par les PCN. Un tel renforcement demande au préalable une analyse des moyens juridiques existants et de leur rapport avec les PCN. Il n’est pas surprenant qu’aucune réponse n’ait pu encore être trouvée au sein de l’OCDE. Il faut s’attendre, après la révision des Principes directeurs, à ce que l’augmentation déjà observée aujourd’hui du nombre de plaintes déposées auprès des PCN se poursuive à l’avenir, ce qui imposera de mener des discussions approfondie sur le rôle des PCN.

Révision des dispositions de la Société internationale financière en matière de durabilité

Le 12 mai 2011, le groupe de direction de la Société financière internationale (SFI) du Groupe de la Banque mondiale a adopté une révision de ses dispositions en matière de durabilité (« Cade de durabilité » - Sustainability Framewok). Ce texte contient une politique générale intitulée « Politique en matière de Durabilité sociale et Environnementale » (Policy on Social and Environmental Sustainability), sur lequel reposent huit Normes de performance (Performance Standards) correspondant à huit domaines thématiques différents. Des instructions, appelées « Recommandations » (Guidance Notes), sont à consulter pour l’application de ces normes.

Les Principes directeurs de John Ruggie ont joué un rôle important dans la révision des dispositions de la SFI, au sein de laquelle, contrairement à l’OCDE, ont cependant été émises des réserves relatives à un chapitre des droits humains. C’est la raison pour laquelle les nouvelles dispositions de la SFI relatives à la politique en matière de durabilité ne présentent qu’une reconnaissance générale de la responsabilité des entreprises en matière de droits humains : « L’IFC reconnaît la responsabilité du secteur privé dans le respect des droits de l’homme. » Ces nouvelles dispositions rappellent les éléments essentiels du concept à trois piliers de John Ruggie (« Protéger, respecter et réparer »), auquel se réfère d’ailleurs la Recommandation 1 en matière d’évaluation des risques (Guidance Note 1 Assessment and Management of Social and Environmental Risks). Cette Recommandation reconnaît en outre l’applicabilité du concept à trois piliers de John Ruggie dans le cadre des Normes de performance de la SFI. Les nouvelles dispositions de la SFI forment ainsi avec le « Guide d’évaluation et de gestion de l’impact sur les droits de l’homme » – instrument élaboré en commun par la SFI et l’International Business Leaders Forum – un paquet d’exigences concrètes et en partie très techniques, certes non contraignantes pour les entreprises, mais qu’elles sont tenues de respecter si elles souhaitent obtenir un soutien financier de la part de la SFI. La SFI jouant depuis longtemps un rôle de pionnière dans le domaine de la politique durable pour les organisations économiques, l’importance de cette évolution dépasse la seule SFI. Il est certain qu’elle exercera, comme par le passé, une influence non seulement sur les autres organisations économiques, mais aussi sur la forme des instruments nationaux telles que les assurances contre les risques à l’exportation. Malgré leur caractère juridiquement non contraignant, les droits humains sont ainsi pris en compte dans les processus décisionnels internes des entreprises lorsqu’il est question d’investissements dans les pays en voie de développement.

Signification pour la Suisse

La Suisse s’engage depuis longtemps à différents niveaux pour une mise en œuvre cohérente des droits humains. Elle a par exemple soumis, au mois de juin 2011, lors de la Conférence internationale du travail, un projet de résolution concernant la cohérence du système multilatéral (Projet de résolution concernant la cohérence du système multilatéral, Conférence international du travail, compte rendu provisoire, 100e session, juin 2011, N° 2 ). La Suisse a soutenu les nouvelles dispositions relatives à la responsabilité des entreprises en matière de droits humains. Celles-ci en effet contribuent à une mise en œuvre cohérente des droits humains à travers l’intégration du secteur privé.

Les Principes directeurs du Conseil des droits de l’homme et les nouveaux Principes directeurs de l’OCDE imposent à la Suisse de prendre des mesures propres à empêcher les entreprises suisses de commettre des violations des droits humains. La Suisse est cependant libre de choisir le type de mesures qu’elle souhaite prendre.

Un aspect central de ces deux textes concerne la création de mécanismes de réparation pour les victimes de violations des droits humains commises par des entreprises. Il s’agit là d’un défi important pour la Suisse comme pour les entreprises suisses, en raison du faible niveau d’expérience acquise, notamment dans le domaine des instruments non juridiques.

Aujourd’hui déjà, en cas de violations des Principes directeurs de l’OCDE, il est possible d’adresser une plainte au PCN. Les Principes directeurs du Conseil des droits de l’homme étant désormais partie intégrante des Principes directeurs de l’OCDE, les PCN peuvent à présent jouer un rôle important en cas de violations des droits humains par les entreprises. Il convient en ce sens de mener un examen du fonctionnement et de la fonction du PCN suisse, aujourd’hui placé sous le contre du SECO.

La pertinence des nouvelles dispositions de la SFI dépassera à moyen terme le seul contexte de financement par la SFI d’investisseurs suisses dans les pays en voie de développement. Ces dispositions auront également une incidence sur les autres institutions du Groupe de la Banque mondiale, au sein de laquelle la Suisse et son Directeur exécutif peuvent influer sur les prises de décision.

Bilan: Pertinence pratique

Le Conseil des droits de l’homme de l’ONU, l’OCDE, ainsi que la Société financière internationale ont adopté de nouveaux principes directeurs relatifs à la responsabilité des entreprises en matière de droits humains
La diligence raisonnable (due diligence) est valable pour toutes les entreprises, même pour les PME. Il convient dans un premier temps d’évaluer les incidences des activités de l’entreprise sur les droits humains
Bien que ces nouveaux principes directeurs ne soient pas contraignants d’un point de vue juridique, leur reconnaissance internationale leur assure une pertinence pratique importante pour les entreprises suisses qui investissent à l’étranger. Les Etats sont en outre appelés à mettre en œuvre ces principes directeurs dans leurs juridictions nationales respectives

Documentation

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Responsabilité des entreprises en matière de droits humains: trois textes stratégiques