L'ordonnance pénale présente de graves lacunes

M. Mendes, installé en Suisse depuis trois ans, est accusé de vol par son ancien employeur, une société de nettoyage suisse. Concrètement, M. Mendes est soupçonné d'avoir volé 545 francs dans la caisse de la succursale dans laquelle il travaillait.

Sur la base des faits relatés dans le rapport de police, le procureur chargé de l'affaire est convaincu de la culpabilité de M. Mendes et rend une ordonnance pénale à 30 pénalités journalières de 30 francs. Étant en congé, M. Mendes prend connaissance de l'ordonnance pénale deux jours seulement avant l'expiration du délai d'opposition. Bien que reconnaissant qu'il s'agit d'un document officiel, par manque de connaissance du français M. Mendes ne comprend pas pleinement ce qui lui est reproché et ne réalise pas non plus qu’il ne lui reste que deux jours pour se défendre. Inconscient des faits qui lui sont reprochés, le délai vient à expiration sans que M. Mendes n’ait fait opposition.

Dans ces conditions, l’ordonnance pénale constitue un jugement définitif et exécutoire sans qu’aucun organe judiciaire n’ait traité l’affaire. Ainsi, sans en avoir eu connaissance, M. Mendes a renoncé à des droits élémentaires de procédure garantis par la constitution fédérale et les traités relatifs aux droits humains.

Economie de procédure

Si M. Mendes est un personnage fictif, la situation relatée est, elle, plutôt commune. Aujourd’hui, 95 % des procédures non classées sont liquidées par ordonnance pénale. Cela concerne tout particulièrement les délits dits «de masse» et les délits mineurs, tels que les vols simples. L’efficacité est la ligne directrice qui sous-tend la procédure de l’ordonnance pénale. La rapidité et la rentabilité de cette méthode sont une réponse au problème de l’accroissement du nombre de cas. C’est dans ce sens que sont abandonnées les étapes procédurales longues et coûteuses tels que les interrogatoires, les compléments de preuves ou les audiences.

Conformément à l’art. 352 al. 1 CPP, cette procédure abrégée suppose l’aveu de la personne accusée ou l’établissement des faits. À la différence de la procédure pénale ordinaire, le Ministère public appelé à rendre une ordonnance pénale est habilité à statuer en toute indépendance. Au terme de l'enquête menée par la police, au lieu de transmettre l'affaire au tribunal, il établit une proposition de jugement, qu’en absence d’opposition, la personne accusée accepte implicitement.

Ainsi, le Ministère public agit à la fois comme autorité chargée de l'enquête et de la répression. Cette situation est contraire à la maxime d’accusation, en vertu de laquelle l’accusation et le jugement qui en découlera ne peuvent être exécutés par le même organe ou la même personne. Pour toute autre procédure pénale, il existe une séparation claire entre le·la procureur·e et le tribunal. Cette dérogation est justifiée par le fait qu’une ordonnance pénale ne serait qu’une suggestion de sanction susceptible d'être ultérieurement traitée dans le cadre d'une procédure judiciaire ordinaire.

Même si, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, cette pratique ne viole aucune disposition de la Convention européenne des droits de l'homme, l’application concrète de la procédure de l'ordonnance pénale reste discutable dans un État de droit. Elle soulève, en particulier, des interrogations urgentes sur le doit d’être entendu ainsi que les principes de l’égalité des armes et le caractère public des procédures.

Limitation du contrôle démocratique

Un jugement pénal qui s’appuie exclusivement sur les dossiers de police viole le principe du caractère publique applicable aux procédures pénales. Conformément à l’art. 6 § 1 CEDH , le CPP stipule qu’en droit pénal les débats sont en principe publics (art. 69 CPP). Ainsi, la société civile dispose d'un contrôle minimal sur le système judiciaire et son administration.

Or, dès lors que les procédures de l’ordonnance pénale sont menées par le Ministère public, c’est-à-dire une autorité administrative, le respect de ce principe est bafoué. Même si dans des situations bien précises les procédures à huit clos peuvent se justifier et s’avérer déterminantes dans l’intérêt de la personne accusée, un cloisonnement systématique de ces procédures, qui permet d’échapper au regard critique de la collectivité, est problématique du point de vue juridique.

Négligence dans l’établissement des faits

Dans le cadre des procédures pénales, les autorités accordent la priorité la plus élevée au déroulement rapide de la procédure avant la réalisation souvent longue et coûteuse des droits procéduraux et cela, bien que le traitement accéléré ne constitue nullement une exigence procédurale légalement établie. Le fondement du procès pénal réside, au contraire, dans l'établissement substantiel des faits par les autorités judiciaires devant rechercher d’office tous les faits pertinents (art. 6 CPP).

Tant pour les représentant·e·s de la doctrine que pour les praticien·ne·s, la réalité est tout autre. Contrairement à la procédure ordinaire, la procédure de l’ordonnance pénale ne prévoit aucune audition de la personne accusée ou des témoins.

Si cette renonciation aux droits procéduraux fondamentaux peut être justifiée dans le cas d'infractions mineures, elle ne peut nullement l’être en cas de peines potentiellement plus lourdes. Dans certains cantons, des peines d'emprisonnement de six mois sont prononcées par ordonnance pénale sans que le Ministère public n’ait jamais vu la personne accusée. Ainsi, lorsque cette dernière s’abstient de faire recours, elle renonce implicitement à son droit d’être entendue et jugée par un·e juge indépendant·e. Une telle procédure augmente considérablement le risque d'erreur judiciaire et contredit le but de la procédure pénale: mener une enquête soigneuse et approfondie.

En outre, la garantie et l’application des principes procéduraux s’avèrent particulièrement difficiles dans le cadre des procédures pénales. Ainsi, une personne dépourvue de connaissances juridiques pourra difficilement constater, au moment de la réception de l'ordonnance pénale, que la police a administré des preuves de manière illicite, commettant ainsi un vice de procédure.

Obstacles importants aux oppositions

Dans le cadre de la procédure d’ordonnance pénale, outre les amendes, les peines pécuniaires de 180 jours-amende au plus ou le travail d'intérêt général de 720 heures au plus, sont également prononcées des peines de prison de six mois au plus, des interdictions d’exercer une activité (art. 67 ss CP) ou d’autres mesures administratives. Les ordonnances pénales concernent également le retrait du permis de conduire puisqu’une infraction à la loi sur la circulation routière peut l’entrainer. Compte tenu de la lourdeur de la peine, il semble d’autant plus inquiétant qu’une opposition contre une ordonnance pénale puisse en réalité être excessivement laborieuse à déposer.

Le délai de recours de dix jours est, en premier lieu, beaucoup trop court et irréaliste. Ce fait devient extrêmement délicat lorsqu'une personne accusée séjourne quelques jours hors de son domicile et, par conséquence, ne peut pas être présente le jour même de la distribution de l'ordonnance pénale par pli recommandé. Un délai de dix jours impose une réaction immédiate. La pratique démontre que pour de nombreuses personnes cela est bien souvent impossible. Pour d’autres, même si cela l’est sur le plan théorique, elles n’ont pas conscience de la gravité et du délai des sanctions liées au délai. Compte tenu des sanctions encourues, cela doit être raisonnablement considéré par le législateur.

Par ailleurs, les ordonnances pénales sont rédigées dans un langage formaliste que même les personnes les plus instruites ont du mal à comprendre. Dans ces conditions, les populations déjà marginalisées sont encore plus précarisées - telles que, par exemple, les 800 000 personnes en Suisse qui, pour diverses raisons, ne parviennent pas à lire et comprendre un texte simple.

Qui plus est, contrairement aux exigences procédurales de la Convention européenne des droits de l'homme (art. 6), les ordonnances pénales ne sont généralement pas traduites. Ce qui pose un problème majeur aux personnes qui ne comprennent pas la langue utilisée.

Les coûts représentent en outre un obstacle supplémentaire. Bien que l’opposition elle-même n’entraîne aucun frais, la procédure judiciaire peut constituer une charge financière importante pour la personne accusée. La clarification du risque financier nécessite généralement un examen juridique approfondi, qui implique également des frais. En effet, ces charges entravent sensiblement l'accès à la justice. Souvent, même les personnes qui estiment être dans leur droit renoncent à formuler une opposition qui leur ferait courir le risque de devoir prendre en charge des frais qui y sont associés.

Concrètement, dans 95 % des cas, les personnes accusées ne contestent pas les condamnations prononcées. Ainsi, certaines voix critiques présentent la procédure d’ordonnance pénale sous forme d’un «ballon d’essai»: le Ministère public se contente d’établir une proposition de jugement uniquement sur la base de l’enquête policière et «observe ensuite ce qui se passe». Les autorités chargées de l'enquête ne procèdent pas à une investigation visant à établir au mieux les faits, mais s'efforcent avant tout de traiter leurs dossiers de manière efficace.

Aucune connaissance du jugement rendu

Lorsqu'une personne ne retire pas un courrier recommandé - dans ce cas l’ordonnance pénale - auprès du bureau de poste dans un délai de sept jours, le courrier est retourné à l'expéditeur et sera considéré comme valablement notifié. Ainsi, la procédure suit son cours sans que la personne accusée ait connaissance de l'ordonnance pénale, alors qu’en réalité, elle se voit refuser son droit d’être entendue.

Dans les faits, cette situation peut se traduire par des arrestations au cours de simples contrôles de routine, entrainant ainsi l’exécution immédiate d’une peine privative de liberté définitive, sans même que les personnes concernées n'aient eu connaissance de la condamnation ou de la procédure judiciaire précédente.

Si la personne prévenue fait opposition mais que, sans excuse, elle fait défaut à une audition, malgré une citation, son opposition est réputée retirée (art. 355 al. 2 CPP). En comparaison avec une procédure pénale ordinaire, cela place la personne dans une situation bien plus difficile. Dans le cadre d'une procédure ordinaire, en cas d'absence non excusée elle aurait eu droit à ce qu'un jugement soit rendu par un tribunal, le cas échéant, dans le cadre d'une procédure par défaut.

Dans une décision peu banale, le Tribunal fédéral a relativisé cette discrimination objectivement injustifiée, statuant que la personne accusée était consciente des conséquences de son omission et qu’elle a renoncé à ses droits en pleine connaissance de cause. Surtout, il y aurait violation du principe de la bonne foi si le Ministère public « se servait » du séjour à l'étranger connu pour ne pas devoir entrer en matière sur l’opposition.

Ces dérives pourraient être comblées

La procédure de l’ordonnance pénale n’existe pas seulement depuis l’entrée en vigueur du nouveau code de procédure pénale. Compte tenu de la situation politique et de la charge de travail réelle du pouvoir judiciaire, il serait probablement illusoire de plaider en faveur d’une suppression totale de cette procédure abrégée. Toutefois, la procédure de l’ordonnance pénale ne traite que les symptômes d’un système pénal qui a dégénéré au fil du temps.

En effet, il s’agit bien d’un problème systémique qui requiert une réflexion approfondie sur l’importance du droit pénal dans la société. La multiplication des procédures ne tient pas au fait que la criminalité augmente, mais bien dans la création de nouvelles formes d’infractions. Cette attitude est contraire au principe de la peine comme un moyen d’ultime recours, qui découle, entre autres, du droit à la liberté personnelle (art. 10 Cst.) et du droit au respect de la dignité humaine (art. 7 Cst.). Il convient donc d'examiner s'il existe des domaines du droit pénal susceptibles d'être mieux appréhendés autrement que par le biais de sanctions, notamment certaines parties de la loi sur les stupéfiants ou sur le droit des migrations.

La doctrine et la pratique présentent des propositions parfaitement réalistes, dont il conviendrait de tenir compte. Par exemple, l’obligation pour le Ministère publique d’interroger la personne accusée en fonction de la lourdeur de la sanction dont elle est passible. Ainsi, le Ministère public serait tenu de dresser un tableau complet de la personne accusée, qui pourrait ainsi exposer son point de vue, permettant de faire apparaître, tout au moins partiellement, d’éventuelles incompréhensions.

Le code de procédure pénale ne règle les conditions préalables à la justification des ordonnances pénales que de façon rudimentaire. Le Parlement a rejeté il y a quelques années déjà une proposition de l'Office fédéral de la justice et de la Conférence des procureur·e·s concernant l'introduction d'une obligation de motivation des peines privatives de liberté sans sursis. C'est également à ce niveau qu'il faut intervenir pour contrer le régime du «ballon d'essai».

En effet, imposer une peine sur la base de soupçons et obliger ainsi la personne accusée d’intervenir activement dans l’organisation de sa défense pour pouvoir exercer son droit d’être entendue est non seulement contraire à l’idée que la société se fait de la sanction mais également aux valeurs de la Constitution fédérale. Une peine ne doit pas être rentable et efficace, mais proportionnée, humaine et bénéfique. La sanction ne peut être proposée ou négociée, mais est la conséquence d'un comportement fautif, qui doit être démontré par des procédures pénales légitimes conformes aux critères de l'État de droit.

Information complémentaire

• Ordonnance pénale sans opposition: reconnaissance des faits ou de la culpabilité ?
  Quid (2/2017), Paul Stübi (en allemand)
• Ordonnance pénale: quand une opposition est-elle rentable ?
  Beobachter, 4 décembre 2017 (en allemand)
• Pour toute indignation une nouvelle norme pénale
  Republik, 16 octobre 2019 (en allemand)
• Des erreurs de jugement sont admises par souci d'efficacité (article accessible sur abonnement uniquement) 
  Plädoyer (4/19), débat entre Eveline Roos et Barbara Loppacher (en allemand)
• On ignore le nombre d'erreurs de jugement 
  Plädoyer (6/16), débat entre Marc Thommen et Rolf Grädel (en allemand)