Kontakt- und Rayonverbote in der Schweiz – eine Übersicht

Die Volksinitiative von Marche Blanche «Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen» fordert für verurteilte Sexualstraftäter an Minderjährigen ein Verbot von beruflichen oder ehrenamtlichen Tätigkeiten mit Minderjährigen oder Abhängigen.

Da dieses absolute lebenslange Tätigkeitsverbot mit dem rechtstaatlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht in Einklang zu bringen ist, hat das Parlament einen indirekten Gegenvorschlag auf Gesetzesebene erarbeitet.  Nebst genau umschriebenen Tätigkeitsverboten wurde ein Kontakt- und Rayonverbot als neues allgemeines Sanktions-Instrument ins Strafgesetz aufgenommen.

Ein Kontaktverbot bedeutet die Möglichkeit, einer Person für eine bestimmte Zeitdauer den Kontakt zu einer oder mehreren Personen zu untersagen. Das Rayonverbot ist die analoge Möglichkeit, Sperrzonen zu definieren, welche eine Person nicht betreten darf.

Im Folgenden geben wir eine Übersicht über die menschenrechtlichen Voraussetzungen für Kontakt- und Rayonverbote, über die im geltenden Recht bereits bestehenden Rayonverbote sowie über die Gesetzesvorlage zur Einführung eines allgemeinen Kontakt- und Rayonverbots im Strafgesetzbuch.

Menschenrechtliche Voraussetzungen für Rayonverbote

Rayonverbote sind ein Eingriff in das Grundrecht bzw. Menschenrecht der Bewegungsfreiheit. Um rechtmässig zu sein, bedürfen solche Einschränkungen einer gesetzlichen Grundlage, einer Rechtfertigung durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz der Grundrechte von Dritten; und ausserdem müssen die Einschränkungen verhältnismässig sein.

Präventive kollektive Rayonverbote, wie sie kürzlich im Zusammenhang mit Hausordnungs-Regelungen des Bundesamts für Migration für Asylsuchende publik wurden, wären auch dann nicht rechtmässig, wenn eine gesetzliche Grundlage bestünde. Denn eine Menschengruppe aus Gründen stereotyper Zuschreibungen pauschal mit Rayonverboten zu belegen, verstösst offensichtlich gegen das Diskriminierungsverbot.

• Rayonverbote für Asylsuchende in der Gemeinde Bremgarten (AG) - eine Grundrechtsverletzung?
  humanrights.ch vom 9.8.2013

Kontakt- und Rayonverbote im bestehenden Recht

Im schweizerischen Recht besteht bereits eine ganze Anzahl von Instrumenten, um Verdächtige, Angeklagte und Straftäter mit Kontakt- und Rayonverboten zu belegen. Im Folgenden eine Tour d'Horizon, welche keinen Anspruch auf Vollständigkeit stellt.

Strafrecht

Gerichte und Vollzugsbehörden können in Form von Weisungen gegen verurteilte Straftäter während der Probezeit Kontakt- und Rayonverbote verhängen.

Auch können Leute, die eine Drohung ausgesprochen haben, im Rahmen von Art. 66 StGB (Friedensbürgschaft) mit einem Kontaktverbot belegt werden.

Zivilrecht

Gestützt auf Art. 28b ZGB können zum Schutz vor Gewalt, Drohungen und Nachstellungen ebenfalls Kontakt- und Rayonverbote verhängt werden, insbesondere in Fällen von häuslicher Gewalt und von Stalking.

Hooligan-Konkordat

Laut dem Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007, genügen u.a. bereits «glaubwürdige Aussagen oder Bildaufnahmen der Polizei, der Zollverwaltung, des Sicherheitspersonals oder der Sportverbände und –vereine» (Art. 3), um über eine Person per Verfügung ein Rayonverbot während längstens eines Jahres zu verhängen (vgl. (Art. 4 und 5).

Ausländerrecht

Als Zwangsmassnahme im Ausländergesetz können die Behörden eine Ausgrenzung aussprechen, sofern eine Person keine Aufenthaltsbewilligung (oder den Ausweisungsentscheid) hat und die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet, insbesondere wegen Drogenhandels (Art. 74 Abs 1 AuG).

Kantonale Polizeigesetze

In etlichen kantonalen Polizeigesetzen gibt es Bestimmungen zur Wegweisung von Personen, welche die öffentliche Ordnung stören. Solche Wegweisungen sind in der Regel mit der Befugnis verknüpft, gegen die weggewiesenen Personen bestimmte Rayonverbote zu verhängen.

• Wegweisungen durch die Polizei
  humanrights.ch vom 16.5.2007

Zwischenfazit: Eine breite Palette

Die Botschaft des Bundesrats vom 10. Okt. 2012 (BBI 2012 8819) fasst die Darstellung der Rayonverbote im geltenden Recht lapidar wie folgt zusammen:

«Aus all dem geht hervor, dass eine breite Palette von Möglichkeiten zum Schutz von Personen vor unerwünschten Taten während oder ausserhalb eines Strafverfahrens besteht. Dies gilt sowohl für schwere Straftaten als auch für weniger schwere (aber trotzdem potenziell gefährliche) Taten wie häusliche Gewalt (Tätlichkeiten, Beleidigungen usw.) oder das zwanghafte Verfolgen oder Belästigen («Stalking»). (…) Mit den verschiedenen sich ergänzenden Instrumenten kann … ein Grossteil von Verhaltensweisen erfasst werden.» (BBI 2012 8830)

Das neue Kontakt- und Rayonverbot im Strafgesetzbuch

Zusätzlich zu all den genannten rechtlichen Möglichkeiten, Rayonverbote zu verhängen, ist nun im Kontext des Gegenvorschlags zur Pädophilen-Berufsverbots-Initiative eine Ergänzung zum Strafgesetzbuch beschlossen worden, welche das Kontakt- und Rayonverbot zu einem allgemeinen Instrument des Strafrechts macht.

Falls jemand wegen eines Verbrechens oder eines Vergehens gegen Personen verurteilt wird, wird ab dem 1.1.2015 jedes Gericht die Möglichkeit haben, den Täter als zusätzliche Strafmassnahme mit bestimmten Kontakt- und Rayonverboten bis zu 5 Jahren (mit der Möglichkeit einer Verlängerung) zu belegen.

Es fällt auf, dass diese neue strafrechtliche Massnahme von Art. 67b StGB mit keinen weiteren einschränkenden Bedingungen für ihre Anwendung verknüpft wird ausser der Befürchtung, dass der verurteilte Täter bei einem späteren Kontakt mit den Opfern wieder straffällig werden könnte. Weder wird die Deliktart über die allgemeine Formel «Verbrechen oder Vergehen gegen Personen» hinaus präzisiert noch werden Kriterien für die Feststellung einer Gefahr oder andere Anforderungen genannt. Dies im Kontrast zu den Tätigkeitsverboten in derselben Vorlage, deren Anwendung sehr präzise umschrieben wird.

• Bundesgesetz über das Tätigkeitsverbot und das Kontakt- und Rayonverbot vom 13. Dez. 2013
  (Änderung des Strafgesetzbuchs, des Militärstrafgesetzes und des Jugendstrafgesetzes, pdf, 15 S.)

Kommentar

Kontakt- und Rayonverbote sind dann sinnvoll, wenn sie im Einzelfall aus guten Gründen gezielt und verhältnismässig angewandt werden, z.B. im Falle von Stalking, zur Fernhaltung eines Täters im Falle häuslicher Gewalt oder zum Fernhalten von Hooligans von Stadien. Doch für diese Situationen hätte es kein neues Gesetz gebraucht; die bestehenden Instrumente wären ausreichend gewesen.

Selbst in der Botschaft des Bundesrats zum indirekten Gegenvorschlag zur Pädophilen-Berufsverbots-Initiative stand, dass sich das Kontakt- und Rayonverbot für pädophile Täter in der Regel nicht gut eigne, denn angesichts der Allgegenwart von Kindern in der Gesellschaft wäre ein solches Verbot weder sinnvoll noch durchsetzbar. Wird ein Pädokrimineller nach Verbüssung seiner Strafe als ernsthafte Gefahr für Kinder eingeschätzt, so sind einschneidendere Massnahmen wie die Verwahrung nötig.

Unter dem Vorwand der Verhütung von Pädokriminalität wird den Gerichten mit dem Kontakt- und Rayonverbot ein neues, sehr mächtiges Instrument in die Hand gegeben, das gerade bei Pädokriminellen wenig taugt. Da die Anwendung dieser Massnahme im Gesetz kaum beschränkt wird, stellt sich die Gefahr des Missbrauchs. So könnten im Rahmen einer gesellschaftlichen Sicherheits-Hysterie ganz unterschiedliche Tätergruppen, nachdem sie ihre Strafe verbüsst haben, von einem Gericht zusätzlich mit schikanierenden Kontakt- und Rayonverboten belegt werden, und es wäre immer noch gesetzmässig. Um solche Verirrungen des Rechtsstaats auszuschliessen, hätte das neue Kontakt- und Rayonverbot für verurteilte Gewalttäter so präzise wie möglich formuliert werden müssen. Nur so hätte eine sinnvolle und verhältnismässige Anwendung garantiert werden können. Dies ist nicht geschehen. Die Initiative von Marche Blanche hat - sozusagen als deren erste Nebenwirkung - zur Carte Blanche für Strafrichter geführt!

Dokumentation

• Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen. Volksinitiative. Änderung des StGB, MStGB und JStG
  12.076 – Geschäft des Bundesrates, Dokumentation in Curia Vista
• Eidg. Volksinitiative «Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen»
  Dokumentation der Bundeskanzlei